Реферат: Управление Сибирью в XIX – начале XX века. Реферат: Управление Сибирью в XVII-XVIII вв

Управление Сибирью в XIX – начале XX века.

Введение

1. Сибирь в региональной политике российского го­сударства в XVIII в.

2. Развитие системы управления Сибирью в первой четверти XIX в.

3. Учреждение для управления сибирских губерний 1822 г. и

реформа управления Сибирью в 1820-1840-е гг.

Заключение

Список литературы

Введение

Изучение системы управления государством вообще и отдельно взятой территорией в частности невозможно без обращения к властным структурам, реализующим на местах административную политику правительства. В Российской империи XIX в. доминирующее положение среди этих властных структур занимал аппарат управления, т.е. непосредственное чиновничье окружение лица, поставленного верховной властью. В Сибири, разделенной с 1822 г. на Западную и Восточную, высшими властными полномочиями был наделен генерал-губернатор и, соответственно, находящийся в его непосредственном подчинении аппарат. Генерал-губернаторы получили статус надзорного органа над входящими в состав территорий губерниями и областями. Значимость этого института власти, имевшего огромный вес в сфере регионального управления, не вызывает сомнений. Изучение его формирования и функционирования, властных полномочий отдельных должностных лиц, а также служебных характеристик конкретных чиновников, входивших в его состав, представляется чрезвычайно важным. Исследование состава административного органа, призванного осуществлять координацию управленческих действий всех ветвей власти в одном из окраинных регионов государства, по многим аспектам отстающего в своем социально-экономическом развитии от внутрироссийских губерний и в течение изучаемого нами периода стремительно это отставание преодолевавшего, видится также актуальным в силу особых специфических черт сибирского чиновничества как социального института, а также более широким, по сравнению с аналогичными властными структурами центральной части России, спектром задач, на него возлагаемым.

Предметом исследования реферата является государственно-управленческое развитие Сибири в период становления системы государст­венного управления регионом, отработки управленческих отношений цен­тральных и местных органов государства и их отражение в создании, рефор­мировании, структуре, компетенции и деятельности сибирского аппарата управления.

Задачи реферата:

Установить основные направления, содержание и специфику становления системы государственного управления в Сибири;

Выделить основные тенденции в государственно-управленческом разви­тии Сибири XVIII - первой половины XIX вв.;

Выявить социально-экономические и политические условия возникнове­ния, развития и преобразования аппарата управления в регионе; отразить динамику становления и развития системы управления Сибири, учитывающей региональную и социокультурную специфику края.

Источники, на которых основывается реферат, можно разделить на следующие группы: законодательные акты; опубликованные статистические и справочные материалы; воспоминания, заметки, свидетельства современников

Реферат состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.

1. Сибирь в региональной политике российского го­сударства в XVIII в.

Изменения, происходившие в структуре и составе управления Сибири конца XVII-XVIII вв., начались с реформирования приказно-воеводского управления. Центральное положение в нем занимал Сибирский приказ, су­дья которого был главным учреждением и представлял царя в управлении краем. Компетенция воевод в Сибири, в отличие от Центральной России была значительно шире, т.к. они ведали вопросами заселения и освоения края, решали вопросы текущих дипломатических взаимоотношений с со­предельными народами и странами. Отсутствие дворянского землевладе­ния и особенности русского расселения на огромных пространствах Сибири привели к развитому самоуправлению у переселенцев - служилого «вой­ска», «миров» посадских людей и крестьян. Внутреннее управление ясач­ных «иноземцев» было сохранено в традиционном виде.

Политико-правовые преобразования Петра I привели к коренным изме­нениям в структуре управления Сибири. Уже в ходе губернской реформы 1711 г. был фактически ликвидирован Сибирский приказ и региональное управление было объединено в руках сибирского губернатора, что усилило иерархическую соподчиненность местных органов управления. С 1710-х гг. появились идеи отделения суда от администрации, введения коллегиаль­ных начал в управлении, происходит становление постоянного органа над­зора - фискалатуры.

Провинциальная реформа 1719 г. способствовала обособлению адми­нистративных, фискальных и судебных органов, вводила коллегиальный принцип принятия решений. Управление стало иметь в основе не обычай, а нормы права, приобрело бюрократический характер. Отразились эти на­чала при организации управления в городе, где с этих пор получает разви­тие сословное самоуправление, снижается влияние служилых людей. Од­нако в управлении сословием государственных крестьян принципиальных изменений не происходит, по-прежнему государство руководит этой соци­альной группой через казенных приказчиков. Нужно подчеркнуть, что пре­образования начала XVIII в. в Сибири проводились с учетом специфики ре­гиона и, как следствие, здесь имелись отступления в стремлении создать унифицированную систему губернского управление в формирующейся империи, что нашло свое отражение в дальнейшем в «Инструкции» сибир­скому губернатору 1741 г.

Отступлением от рациональных принципов империостроительства, реа­лизуемых Петром I, стало восстановление в конце 1720-х гг. Сибирского приказа и порядков управления «московской старины». Подобные рестав­рации не оправдали себя на практике, поскольку, помимо Сибирского при­каза, общесибирские дела оказались в компетенции Сената и коллегий, а также сибирского губернатора. В ходе губернской реформы в рамках ре­гионального управления сохранились специализированные финансовые органы, и функционировало ведомственное горнозаводское управление. Раздробленность и неопределенность управленческих функций не способ­ствовали инкорпорации края в состав империи.

Преобразования в области регионального управления Екатерины II, а именно малая областная реформа 1764 г. и губернская реформа 1775 г., в ходе разукрупнения административно-территориальных единиц привели к приближению власти к обществу. В итоге - ликвидирован Сибирский при­каз, а тобольский и иркутский губернаторы стали доверенными лицами и представителями императрицы в этом огромном крае. Вследствие отсутст­вия в Сибири дворянского сословия, усилить дворянское самоуправление, как это было в ходе реформы в центральной части империи, здесь не уда­лось. Выходом из этой, особенной для России ситуации, явилась замена дворянских органов суда и управления бюрократическими учреждениями. Создавалась разветвленная специализированная система административ­ных, фискальных и судебных органов, продолжило в модифицированном виде функционировать ведомственное горнозаводское управление. В рас­сматриваемый период было рационализировано городское самоуправле­ние и управление путем создания присутствий, решающих коллегиально городские вопросы. В 1760-1790-х гг. были проведены мероприятия по ре­организации управления крестьянами и коренным населением. Реформи­руя управление крестьянами, государственная власть пошла на ликвида­цию десятинной пашни и казенных приказчиков, т.е. были удовлетворены требования, которые они предъявляли в течение предшествующих десяти­летий. В отношении коренного населения правительство решилось на во­влечение родового управления в систему государственного управления краем, утверждение суда ясачной администрации и на более четкую рег­ламентацию сбора и размера ясака, что свидетельствует о намерениях правительства специально заниматься вопросами управления коренным населением региона.

Отсутствие в Сибири дворянского землевладения с начала XVIII в. при­вело к тому, что на государственные должности стали назначать предста­вителей верхушки служилого «прибора» - сибирских дворян и детей бояр­ских. Служилый «прибор» был важнейшим источником комплектования и местных подьячих и дьяков. О сибирском чиновничестве можно говорить как о «всесословной» по происхождению социальной группе, оторванной условиями службы от участия в торгово-денежных, экономических отноше­ниях и полностью зависящей от казенного жалования. Служение монарху они обязывались осуществлять в соответствии с нормами права и жесткой организационной дисциплины.

Должностные лица, прежде всего, заботились о том, чтобы аккуратно был собран ясак. Контингент служащих людей был постоянно один и тот же в отдаленной провинции. Существовало одно приказное сословие, которое постоянно перетасовывалось, что вело к приспособленчеству и взяточни­честву в среде местной бюрократии. В Сибири промышленные люди созда­вали кабалу для инородцев, торговое сословие жило монополиями. Можно утверждать, что в злоупотреблениях были замешаны целые сословия си­бирского населения.

Преобразования российской государственности в XVIII в. по пути империостроительства в полной мере были распространены на Сибирь. Основ­ные направления этих реформ заключались в рационализации организации и деятельности регионального аппарата управления и становлении госу­дарственной службы, вытеснении административного обычая законода­тельными актами, в нормативном регулировании этих процессов. Социальным последствием преобразований явилось становление патримониальной бюрократии. В Сибири процесс ее становления происходил с некоторой спецификой, обусловленной местными условиями: обширным пространст­вом еще слабо заселенного и освоенного русскими края, его удаленностью от столичных центров власти; значительной численностью коренного полиэтничного населения, оберегавшего свои верования и традиционную куль­туру и не имеющего до русских собственной государственности; фактиче­ским отсутствием помещичьего землевладения и дворянства среди русских переселенцев. Особенности региона вели к необходимости создания таких региональных центров власти, которые могли бы представить местное об­щество и его управляющие структуры перед монархом. Они обуславливали более широкую компетенцию местного государственного аппарата и усили­вали значение сословного самоуправления в Сибири.

Губернская реформа 1775 г., построенная на принципе усиления мест­ной власти за счет введения в структуру местного управления помимо гу­бернской администрации и власти наместнической (генерал-губернаторов), должна была повысить эффективность всей государственной системы. Это был шаг в сторону деконцентрации управления, свидетельствующий о по­нимании необходимости создания сильной и относительно самостоятель­ной региональной власти. К концу XVIII в. отчетливо проявляется необхо­димость создания обособленной, учитывающей особенности сибирских территорий системы государственного управления краем.

2. Развитие системы управления Сибирью в

первой четверти XIX в.

Политический взгляд на Сибирь в начале XIX в. обуславливался тремя основными задачами: доходностью края, удобством его управления и охраной восточных и южных азиатских границ империи. Осложнение какой-либо из этих задач, а чаще всех одновременно, заставляло верховную власть проводить мероприятия, которые бы смогли если не улучшить, то хотя бы стабилизировать ситуацию. Такой подход в правительственной по­литике начала XIX в. по отношению к Сибири придавал сибирскому законо­дательству непоследовательный, несогласованный, во многом ситуатив­ный характер.

Не подлежит сомнению, что недостаток организационно-управленческих основ в сибирском управлении и ответственности должностных лиц на мес­тах не был компенсирован попытками усовершенствования и повышением ответственности центральных органов управления. Учреждение мини­стерств в 1802 г. не только не улучшило в этом отношении управление по Губернскому учреждению 1775 г., но, даже, скорее усилило недостатки, присущие екатерининскому местному управлению. Противоречивость на­чал, заложенных в его положениях, сказалась в практике государственного управления. В то время как Учреждение о губерниях преследовало задачи приближения управляющих к управляемым, пыталось наполнить губерн­ские установления людьми близко знакомыми с интересами и бытовыми особенностями местности, министерства концентрировали власть и управ­ленческие полномочия, «стягивали» их к центру и постепенно подчиняли себе губернские установления не только в порядке надзора, но и в порядке управления. Расписанные по министерствам губернские установления по­теряли связь между собою до такой степени, что между установлениями различных ведомств явилось разъединение. Между тем эти две системы - центрального и местного управления - не были между собой согласованы. Два взаимно противоположных влияния, явления централизации и необхо­димости учета местных особенностей в управлении, должны были побу­дить верховную власть к усовершенствованию управленческих структур по оси «центр - регион», законодательно примирить их друг с другом, чтобы обеспечить существование каждого, чтобы обезопасить слабейшего от по­глощения сильнейшим.

Назначение нового сибирского губернатора И.О. Селифонтова в 1801 г., учреждение генерал-губернаторства в Сибири в 1803 г., а так же направле­ние в регион нового правителя И.Б. Пестеля в 1806 г. проходило на основе принципов, предполагавших упорядочение управления и усиление мест­ной власти. Такой шаг в управлении Сибирью означал, что правительство шло по прежнему пути, делая ставку на усиление генерал-губернаторской власти и централизацию местного государственного аппарата.

Столкновение компетенции министерских департаментов с полномо­чиями местного управления настоятельно требовало законодательного разграничения предметов ведения компетенции местных и центральных учреждений как необходимого условия реализации государством управ­ленческих функций по отношению к Сибири, как на уровне центра, так и в самом крае.

В начале XIX вв., таким образом, система государственного управления развивается, подчиняясь разнонаправленным и во многом противоречивым тенденциям. В определении принципов региональной политики самодер­жавие оказывалось перед неизбежным выбором: ввести общегосударст­венную систему управления или предоставить Сибири некоторую админи­стративную автономию. Признание особого статуса Сибири в составе им­перии вело бы к законодательному закреплению отдельности края, форми­рованию отношений «Россия-Сибирь» (центр - регион). Не разрешая прин­ципиально вопрос - колония Сибирь или окраина, - верховная власть не могла выработать стратегии в управлении этой огромной территорией.

Проекты территориального и административного преобразования Си­бири начала XIX в. рассматривались в Министерстве внутренних дел. В ок­тябре 1818 г. министр внутренних дел О.П. Козодавлев представил в Комитет министров записку об управлении Сибирью. В ней предлагалось от­странить от управления регионом Пестеля, назначить нового генерал-гу­бернатора и снабдить его особой инструкцией. Инструкция должна быть составлена только после того, как будут выяснены причины неудач преж­них сибирских генерал-губернаторов. Козодавлев осудил безудержное стремление бесконтрольно усиливать местную власть, тогда как ее, наобо­рот, необходимо было поставить под действенный надзор центральных учреждений. Для этого он предлагал учредить Верховный совет, частично из чиновников, назначаемых правительством, и частично из сибирских жите­лей, избираемых от разных сословий. Председатель совета - генерал-гу­бернатор - должен был иметь преимущество только при равенстве голосов, но и мог приостановить реализацию решения совета с обязательным со­общением об этом заинтересованному министру. Такое устройство сибирского управления предполагало поставить генерал-губернатора под двой­ной контроль - как со стороны центральных органов управления (отраслевых министерств), так и со стороны представителей общества (сословий). Козодавлев также предлагал, опираясь на опыт остзейских магистратов, усилить в Сибири и городское самоуправление, что принесло бы несомнен­ную пользу торговле, промышленности и образованию. Проект Козодавлева и решение Комитета министров назначить ревизию управления Си­бири под руководством сенатора М.М. Сперанского знаменовали начало нового этапа во взглядах правительства на систему управления регионом. Верховная власть к исходу 1810-х гг. приходит к осознанию того, что недос­татки заключаются не в отдельных личностях, а в самой системе местного управления в Сибири, реформирование которой становится проблемой внутри и геополитического порядка.

Ревизией М.М. Сперанского было установлено, что реформа сибирского управления была осложнена необходимостью вести борьбу со злоупотреблениями, с личным началом, нечуждым и коренным областям российского государства. Деятельность специального органа по рассмотрению результатов проверки управления - Сибирского комитета - должна была разрешить вопрос постановки местного управления на четкие законодательные основы, ввести систему действенного контроля за законностью деятельно­сти местного чиновничества в условиях крайней отдаленности от прави­тельства и малонаселенности края. Приходилось согласовывать общие нормы управления империи с нуждами, потребностями и условиями огром­ного сибирского края.

Ревизия управления Сибири и положения реформы государственного управления в крае, разработанные к 1822 г. М.М. Сперанским, определили основные принципы административно-территориального устройства азиат­ского региона Российской империи, соответствующие потребностям вре­мени. Преобразования Сперанского означали признание верховной вла­стью необходимости установить в Сибири систему особого управления, что, в свою очередь, свидетельствовало о формировании взглядов на «ок­раинную», региональную политику. Это была первая попытка подойти к управлению огромным, богатым ресурсами краем комплексно, что указы­вало на появившееся стремление выработать правительственную концеп­цию отношения к Сибири, целостную программу ее административно-хозяйственного развития.

3. Учреждение для управления сибирских губерний 1822 г. и реформа управления Сибирью в 1820-1840-е гг.

В результате деятельности на посту сибирского генерал-губернатора М.М. Сперанским были подготовлены 10 проектов законодательных актов по важнейшим вопросам управления и правового регулирования жизнедея­тельности Сибирского края. Они предусматривали реформу территориаль­ного и административное устройство Сибири, стимулировали развитие эко­номики и торговли, упорядочивали характер несения повинностей населе­нием, определяли правовой статус различных категорий населения края (коренных народов, крестьян, казаков, ссыльных и пр.). Вместе эти 10 актов были объединены и получили общее название - «Учреждение для управ­ления Сибирских губерний» 1822 г.

Анализ основных положений «Учреждения для управления Сибирских губерний» позволяет выделить принципы предлагаемых реформ, в частно­сти: усиление надзора за действиями местных органов управления путем передачи надзорных функций одному из центральных органов исполни­тельной власти; обеспечение единообразия в деятельности различных ад­министративных органов с четким разграничением их компетенций; пере­дача некоторой доли автономии в решении дел каждому местному органу; учет местными органами специфики конкретных сибирских областей, в ко­торых они действуют; учет «пестрого» социального состава сибирского на­селения в деятельности управленческих структур различного уровня; соз­дание малозатратного и оперативно действующего управленческого аппа­рата, сочетающего деятельность государственной администрации с вклю­чением в реализацию ее компетенции местного самоуправления различных категорий населения края и, особенно, родового управления коренных си­бирских народов.

В соответствии с «Сибирским учреждением» 1822 г. регион разделялся на Западную и Восточную Сибирь. Западную Сибирь составляли губернии: Тобольская и Томская, а так же Омская область; Восточную Сибирь - гу­бернии: Иркутская и Енисейская, область Якутская, причем к Иркутской об­ласти принадлежали так же Приморские управления, в том числе: Охотское и Камчатское, и Троице-Савское пограничное управление. Губернии и об­ласти разделялись на округа, а те, в свою очередь, на волости и инородные управы. Управление Сибири в соответствии с этим делением имело четыре звена (степени): 1) Главное управление; 2) Губернское управление; 3) Ок­ружное управление; 4) Волостное и инородное управление. Главное управ­ление составляли генерал-губернатор и Совет. Учреждение Советов стало важной особенностью проводимой реформы.

Основная задача Сперанского заключалась в установлении законности в управлении. Решение ее реформатор видел в создании управленческой и законодательной системы, которая положила бы конец злоупотреблениям и произволу. При этом генерал-губернаторская власть должна была стать, прежде всего, органом надзора. На губернском уровне образовывалось «главное губернское управление» во главе с губернатором, при котором формировался Совет с компетенцией осуществления общего надзора за действиями нижестоящих, окружных, управленческих структур. Учреждение для управления Сибирских губерний» включало разделы, регламентирую­щие компетенцию генерал-губернатора по управлению различными катего­риями населения края, и предусматривало создание соответствующей сис­темы административных органов.

Развитие имперских тенденции в государственном строительстве на­чала XIX в. вело к созданию новых органов управления сибирским городом, одновременно совершенствовалось управление в пределах существующих звеньев административного аппарата. Города стали местом организации социального контроля за населением округи: в делопроизводстве присутст­венных мест концентрировалась всесторонняя информация о жизни села, в канцеляриях разбирались жалобы и просьбы крестьян, на площадях при­водились в исполнение приговоры губернских и уездных судов, осуществ­лялись наказания за нарушение феодального правопорядка. Задачи мест­ной администрации усложнялись тем, что в Сибири рассматриваемого пе­риода практически отсутствовали частное землевладение и дворянские имения как центры управления крестьянами. Власть над сибирской дерев­ней почти полностью сосредоточивалась в городах. Это обстоятельство учитывалось при оценке социальной ситуации в городе. Но, по-прежнему, все избранные на должности утверждались губернато­ром, что означало централизацию власти на региональном уровне. Сис­тема 1822 г. получалась более рациональной, т.к. в ней ликвидировались «лишние» звенья, которые, с точки зрения правительства, работали безре­зультатно в связи со слабой концентрацией населения сибирских городов и потому, что основное население сибирских городов составляли приучен­ные к русским порядкам переселенцы из центральных районов.

«Устав об управлении сибирских инородцев» 1822 г., законодательно определил правовое положение коренных сибирских народов. Несмотря на сочетание в реформе Сперанского консервативных и прогрессивных черт, в целом она была нацелена на постепенный переход сибирских аборигенов к оседлому образу жизни. Сперанский попытался дифференцированно по­дойти к оценке уровня хозяйственного развития различных сибирских на­родов, разделив их роды на три категории: «оседлых, кочевых и бродячих». В основу Устава были положены следующие принципы: 1) разделение ко­ренного населения на разряды в соответствии с родом занятий и образом жизни; 2) ограничение опеки над аборигенами со стороны русской админи­страции и полиции; 3) введение свободной торговли с аборигенами; 4) при­ведение количества налогов и податей в зависимость от экономических по­требностей каждого племени.

«Учреждение» создало целую систему административно-финансовых мер, установивших материально-хозяйственное положение и правовой ста­тус ссыльных, ввело строгий регламент, определивший порядок препрово­ждения ссыльных по этапам, а также их водворения в местах ссылки. Ус­тавы ввели меры контроля над ссыльными, регламентировали характер надзора. Нужно заключить, что правительство, начиная с Уставов, решает вопрос об управлении сибирской ссылкой как самостоятельной сферой жизни сибирского общества.

Несмотря на некоторую критику конкретных норм Учреждения сибир­ского управления 1822 г., его реализация стала основным содержанием правительственной политики в этом регионе. Основанием такого подхода явилось рассмотрение в законе проблем улучшения управления Сибирью в комплексе вопросов регулирования отношений несформировавшегося со­циально сибирского общества, включая административно-территориальное устройство, систему управления, развитие экономики в целом, сельского хозяйства и промышленности в частности, проблемы обеспечения безо­пасности сибирских границ империи.

Предложения Сперанского по проведению сибирской реформы основы­вались на общероссийских законах, учитывая при этом региональные осо­бенности Сибири, прежде всего, в отношении народонаселения: пестрое по социальному составу сельское население, несформированность городского сословия, наличие инородцев трех разрядов, отсутствие дворянства, большой приток ссыльных и поселенцев. Поэтому «Учреждение для управ­ления сибирских губерний» 1822 г. и стало по форме сводом положений и уставов для регулирования многих сторон общественных отношений раз­личных категорий населения.

Реализуемая концепция реформы фактически предусматривала многие из мер, которые в общероссийском масштабе будут осуществлены лишь через 50 лет, в эпоху преобразований Александра II. В их число входили: 1) усиление надзора за местной администрацией со стороны центральных ведомств; 2) трансформация личной власти местных начальников в адми­нистративные полномочия по закону; 3) координация отношений между различными частями местного управления и определенная доля автономии для каждого местного органа; 4) учет местных особенностей и обычаев.

Сибирское законодательство 1822 г., само Учреждение и многочислен­ные уставы и положения, были разработаны на основе учета и стремления М.М. Сперанским учесть геополитические, географические, этнические, экономические и другие особенности азиатской части России, оценить зна­чение региона в развитии страны, определить направления политики по от­ношению к краю. По сути, это был первый опыт создания комплексного ре­гионального законодательства в России на кодифицированном уровне его организации. Само его появление свидетельствует о понимании властью особой роли государства и его институтов в организации и регулировании жизни различных категорий подвластного населения. Правительство пони­мало и регулировало отличную от европейской России пространственную и геополитическую ситуацию на окраине империи - сибирском регионе.

И, хотя считается, что сибирский период деятельности М.М. Сперан­ского еще не получил должного освещения в исследованиях специалистов, нужно отметить, что интерес к административной реформе в Сибири был и остается большим. Критика реформы: двоякость положений «Сибирского Учреждения», отсутствие явных практических результатов ее реализации в виде улучшения дел в управлении краем, а также возвращение в дальней­шем к основам законодательства, заложенным М.М. Сперанским, только подчеркивают вывод, что реформатор затронул большой круг проблем в жизни сибирского управления. Не имеется на данный момент и однознач­ной оценки административных преобразований реформатора М.М. Сперан­ского в Сибири, что обусловлено продолжением изучения проблем регионального управления с учетом новейших подходов к проблеме, а также с систематизацией уже имеющихся оценок относительно этого вопроса. Это связано, на наш взгляд, не в последнюю очередь, с развитием методологии регионального управления, новых взглядов на историю регионов, соотно­шение государственного управления и самоуправления. Тем не менее, по­лагаем, что Сибирская реформа 1822 г. и ее реализация при всех сложно­стях и противоречиях в административной политике верховной власти яв­лялась существенным продвижением в развитии политико-правовых инсти­тутов в России. Она характеризует юридический срез региональной поли­тики власти как направленный на желание обеспечить государственное единство и управляемость Российской империи как на уровне всего этого сложного политико-территориального образования, так и на уровне ее обширнейшего восточного региона - Сибири.

Заключение

Становление системы государственного управления в Сибири проходило по пути использования общеимперских принципов и начал управленческо­го воздействия на процессы жизнедеятельности в Сибири, но на основе гибкого применения общегосударственных подходов и политико-правовых институтов, сочетая их с сибирскими геополитическими особенностями, с учетом сложившихся систем традиционного управления и обычного права местных народов с целью инкорпорирования окраинной территории в состав государства и обеспечения геополитической устойчивости державы.

Основными тенденциями в развитии государственного управления в Си­бири являются централизация и локализация власти в регионе при моде­лировании унифицированной модели властных отношений, характерной для империи, в ходе выстраивания которой складывались отношения «центр - регион», где центральной властью выступает правительство, а его местным уровнем и представителем на территории Сибири – Главное управление во главе с генерал-губернатором Сибири в целом, а после 1822 г. генерал-губернаторами Западной и Восточной Сибири.

Система органов государственного управления в Сибири строилась на основе опыта деятельности учреждений, доказавших жизнеспособность в центральной части страны, но с учетом особенностей региона, что обес­печивалось законодательным закреплением изъятий их общеимперских узаконений без нарушения общих принципов ориентированности на формирование централизованной системы управления от уровня имперского центра до уровня сибирского региона с включением в нее всех звеньев управления Сибирью.

В XVIII - первой половине XIX вв. верховная власть осознанно учитывала региональные особенности Сибири, придавая им статус системообразую­щих факторов при разработке законодательства в области государствен­ного управления регионом, хотя четко выраженной концепции и политики регионального управления выработано не было.

Государственное управление в Сибири и местное сибирское самоуправ­ление выстраивалось с учетом необходимости управленческого воздей­ствия и правового регулирования общественных отношений среди раз­личных категорий сибирского населения, сформировавшихся в ходе вольной крестьянской колонизации в условиях преобладания уже в на­чале XVIII в. и постоянного роста русского податного населения.

Важное значение в управлении Сибирью имела локализация управления посредством самоуправления различных социальных категорий населе­ния внутри сибирского общества, что позволяло в условиях компактного проживания отдельных групп населения обеспечить на них управленче­ское воздействие государства через назначение или утверждение руково­дителей самоуправляющихся сообществ. В организации системы сибирского государственного управления учиты­вались пространственно-географические особенности региона, связанные с наличием территорий с неразвитой системой коммуникаций и ставящие проблему комплексной локализации управленческих функций на различных уровнях внутрисибирских структур государственного управления, что обеспечивало управление отдаленными территориями, но снижало уро­вень и возможности генерал-губернаторского контроля и надзора центральных органов государственного управления за деятельностью чинов­ников сибирской администрации.

Список литературы:

1. Акишин М.О. Российский абсолютизм и управление Сибири XVIII века: структура и состав государственного аппарата. М.-Новосибирск, 2003.

2. Дамешек И.Л. Сибирь в системе имперского регионализма {компаративное исследование окраинной политики России в первой половине XIX в.). Иркутск, 2002;

3. Дамешек Л.М., Кузнецов А.С. Сибирская реформа 1822 г. // Очерки истории Сибири. Вып. 3. Иркутск, 1973

4. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968.

5. Колесников А.Д. Русское население Западной Сибири в XVIII - начале XIX вв. Омск, 1973

6. Мирзоев В.Г. Историография Сибири. М., 1970;

7. Рабцевич В.В. Сибирский город в дореформенной системе управления. Новосибирск, 1984;

8. Миненко Н.А. Русская кре­стьянская община в Западной Сибири. XVIII - первая половина XIX века. Новосибирск, 1991;

9. Писарькова Л.Ф. От Петра I до Николая I: политика правительства в области формирования бюрократии // Отечественная история. 1996 № 4.

10. Резун Д.Я. Очерки истории изучения сибирского города. XVIII век. Новосибирск, 1991;

11. Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная поли­тика в первой половине XIX века. Омск, 1995;

Сибирь являлась окраинной территорией, обладающей особым правовым статусом. Административные реформы первой половины XIX века закрепили за Сибирью особую модель управления, основанную на соединении принципов централизации и децентрализации власти в государстве. Во второй половине XIX века положение в Сибири изменяется и она приобретает статус внутренней окраины, что обуславливает необходимость проведения очередной административной реформы. В представленной статье предпринимаются попытки проанализировать содержание и общие принципы административной реформы в Сибири на рубеже XIX–XX вв.

Пересмотр имперских традиций в ходе Великих реформ 60-х гг. XIX в., вызванный модернизацией и рационализацией российской политической культуры, привёл к переменам в системе органов государственного управления. Одним из её элементов, наиболее прочно связанным с имперскими политическими технологиями, был созданный губернаторской реформой 1775 г. институт генерал-губернаторств (наместничеств). Юридическая природа власти генерал-губернаторов так и не была чётко определена, в частности не был даже окончательно решён вопрос об отнесении её к сфере управления или надзора. На практике в целом «огромная власть генерал-губернатора зиждилась в основном на личном доверии монарха и была почти бесконтрольна» .

Создание специфических периферийных властных институтов в высшей степени характерно для империй. Пограничная ситуация в империях и локальных государствах принципиально различна. Локальное государство чётко определяет свою территорию и вырабатывает устойчивый и, как правило, длительно не подвергающийся изменениям политический курс, империя такого чёткого разграничения не знает.

В целом же институт генерал-губернаторов являлся самым ярким подтверждением того, что в России, как это характерно для империи вообще, «не существовало чётких различий ни между сферами колониальной администрации и внешней политики, ни между колониальной и администрацией и внутренней политикой».

Чрезвычайная широта генерал-губернаторских и наместнических полномочий была, кроме того, в значительной степени вынужденной, именно на периферии. Личной властью генерал-губернаторов компенсировался недостаток административного присутствия. Постепенно национально-государственное строительство в сочетании с тенденцией рационализации приходит в противоречие с сохранением генерал-губернаторств как институтов, не вписывающихся в регулярную иерархическую структуру. Во второй половине XIX в. генерал-губернаторская власть всё больше превращается в фигуру политическую, призванную поддерживать и укреплять порядок к целостность империи. Поэтому генерал-губернаторская власть, как правило, сохраняется на окраинах, где политические обстоятельства требовали местной централизации управленческих усилий.

Сибирские генерал-губернаторы во второй половине XIX в. ещё продолжали сохранять чрезвычайные полномочия. Указом 25 сентября 1865 г. Александр II предоставил генерал-губернаторам Восточной Сибири «впредь до введения в Сибири нового судебного устройства» предавать военно-полевому суду ссыльных «в случае измены, бунта, равно склонения к оным жителей края, открытого сопротивления военной силе в местах их содержания, насильственного освобождения арестантов, убийства, разбоя и поджогов».

Характерно, что одновременно с этим у центра вызывало обеспокоенность растущее стремление генерал-губернаторов в связи с наделением их чрезвычайными полномочиями расширить свои властные функции. Упразднение Сибирского комитета явилось одним из шагов, направленных на то, чтобы устранить это противоречие. Генерал-губернаторы были вынуждены всё чаще и чаще обращаться в Министерство внутренних дел. Их финансовая самостоятельность, и без того весьма ограниченная, была сужена в результате проведения финансовой реформы созданием единой кассы и усилением контроля центра за расходованием средств.

Сибирские генерал-губернаторы безуспешно пытались расширить свои финансовые права, хотя бы в рамках расходования выделенных из бюджета средств. Закон запрещал генерал-губернаторам введение новых налогов, изменение росписи расходуемых средств по отраслям управления (за исключением сумм, предназначенных на экстраординарные нужды), передачу казённого имущества в частные руки. Толкуя весьма широко обязанности генерал-губернаторов, закон при этом предписывал: «Генерал-губернатор, имея высший надзор над всеми вообще частями, не входит в подробный и внутренний распорядок ни одной из них отдельно, содержа каждую в том порядке, установленном законом» .

В стране со столь разными экономико-географическими, этническими и политическими условиями было просто невозможно создать всеобъемлющую унифицированную административную систему. В пореформенный период центральная власть вынуждена была проводить гибкую административную политику, допуская в известных пределах региональный плюрализм в государственном управлении.

В то же время не стоит преувеличивать стремление центральной администрации к гибкой сбалансированной управленческой политике в Сибири после начавшихся в стране либеральных преобразований, вызванных отменой крепостного права. Реформа административного управления в 80–90-е гг. XIX в. (в период так называемых контрреформ) явилась одним из звеньев в цепи имперских преобразований в Сибири. В сибирской административной политике рубежа ХIХ–ХХ вв. отчётливо просматривается генеральная линия, нацеленная на постепенную унификацию сибирского управления и сближение административного устройства Сибири и центра России.

Назревание кризиса традиционной имперской политики к концу XIX в. затронуло и сферу управления. Он был вызван усиливавшимся противоречием между центральными органами и органами местного самоуправления. Изначально, с началом проведения реформ 60–70-х гг. XIX в., децентрализация и развитие местного самоуправления рассматривались властью как средство сохранения в неизменном виде центральной власти и в то же время удовлетворения оппозиционных претензий русского общества.

Новое положение, введенное 12 июня 1890 г. в 34 земских губерниях, предусматривало значительные изменения в избирательной системе: наряду с имущественным цензом были введены ещё и сословные курии. Новый закон способствовал усилению дворян в земском управлении и одновременно правительственного контроля над ним. Для этой цели были созданы, в частности, губернские представители по земским делам присутствия.

Весной 1895 г. в Министерстве внутренних дел был разработан проект объединения Сибири в один центральный орган губернских учреждений министерства. В июне 1895 г. это мнение Государственного совета было одобрено императором. Тогда же Государственный совет вынес рекомендацию о проведении подобной реформы в губерниях Европейской России.

Однако данный проект в период нахождения на посту министра внутренних дел Горемыкина, а затем Сипягина не был рассмотрен, и таким образом административное управление Сибири рассматривалось в общем русле имперской политики центра в сфере управления.

С назначением министром внутренних дел Плеве проект реформы губернского управления в масштабах всей империи стал объектом специальной комиссии, начавшей свою работу 27 февраля 1903 г. Расширение распорядительной власти губернатора было признано «одной из главных задач реформы». Проведение губернской реформы имело большое значение для Сибири, не имевшей земства. Реформы 1860-х гг. очень разочаровали губернаторов. И не потому, что большинство из них были консерваторами, а оттого что проводимые центром преобразования сделали начальников губерний более зависимыми от Министерства внутренних дел и не обеспечили их постоянным штатом сотрудников.

Николай II 3 мая 1903 г. утвердил проект реформы Плеве. В результате следующие десятилетия были ознаменованы серьёзным расширением полномочий губернаторов во всех регионах страны, включая Сибирь, в отношении полиции, земств, в разрешении социальных конфликтов на местах.

Особенностью реформы губернского управления Плеве было то, что наряду с укреплением власти губернаторов происходило и укрепление контроля со стороны Министерства внутренних дел на сферу управления, что вызывало определенное недовольство у губернаторов в зависимости от данного министерства.

На фоне очевидного укрепления влияния Министерства внутренних дел в губерниях, отражавшего стремление государственной власти и впредь придерживаться в сфере административной политики традиционного имперского курса, подготовленное Плеве к осени 1903 г. законодательство, провозглашавшее расширение прав органов местного самоуправления, выглядело весьма скромно. Смысл реформы состоял в некоторой реорганизации Министерства внутренних дел. Ранее разрозненные подразделения министерства, ведавшие земскими и городскими делами, были объединены в составе Главного управления по делам местного хозяйства. Теперь же под председательством самого министра создавался как постоянное учреждение Совет по делам местного хозяйства, состоявший из глав департаментов Министерства внутренних дел, а также представителей других ведомств и местных деятелей – «предводителей дворянства, председателей губернских и уездных управ и управ по делам земского хозяйства, городских голов».

Совет должен был иметь «исключительно совещательный характер», заключения его не были обязательны для министра внутренних дел в его деятельности по руководству местным хозяйством. Проект реорганизации Министерства внутренних дел, подготовленный Плеве, в начале 1904 г. был одобрен Государственным советом, а после утверждения 22 марта 1904 г. стал законом.

Таким образом, мы видим, что в своей административной политике российская государственная власть в отличие от других направлений деятельности «не поступалась принципами», стремясь во что бы то ни стало с помощью жёсткой административной политики сохранить политическое единство империи, и, фактически, тем самым создавала препятствие для относительно гармоничного балансирования между обострившимися социально-экономическими и политическими противоречиями центра и окраин.

Несмотря на усиление власти губернаторов к началу XX в. штат подчинённых и инструменты власти, которыми они обладали, всё же оставались явно недостаточными по сравнению с теми масштабами задач, которые перед ними стояли. Однако все эти слабости и трудности парадоксальным образом повысили роль губернатора в провинции, включая и Сибирь. Поскольку начальник губернии не мог в полной мере положиться ни на приказ, ни на бюрократический механизм, он вынужден был сам входить во многие подробности местных дел.

Таким образом, административная политика российского государства в Сибири не способствовала сохранению империи. В сибирской административной политике рубежа ХIХ–ХХ вв. отчётливо просматривается генеральная линия, нацеленная на постепенную унификацию сибирского управления и сближение административного устройства Сибири и России. Однако достигнутый уровень унификации не смог предотвратить распад империи. Дело в том, что политика модификации проходила на фоне нарастающей рационализации и усложнения функций сибирского управления, что специализировало бюрократическую структуру региона и тем самым заставляло её противодействовать политике центра в тех случаях, когда она ущемляла региональные интересы. Тем самым присутствовал постоянный элемент конфронтации между имперским центром и сибирским административным аппаратом, что не способствовало сохранению империи.

Подводя итог, можно утверждать, что главными проблемами административной политики самодержавия в Сибири, которые не были решены полностью, являлись:

Поиски оптимального административно-территориального управления региона;

Взаимоотношения центральных и местных органов власти, разграничение их компетенции;

Объединение и скоординированность действий органов сибирского управления на центральном и местном уровнях;

Взаимодействие государственных институтов власти и органов общественного самоуправления.

В 1852 г. создается Второй Сибирский комитет, в качестве основной задачи которого планировалось проведение преобразований сибирского суда. За двенадцать лет своей деятельности комитет разработал Положение от 21.06.1864, ограничившись в нем вопросами о подсудности дел. В соответствии с данным Положением рассмотрение дел в Сибирских судах осуществлялось не по сословному, а по территориальному принципу. Таким образом был сделан шаг к ликвидации в Сибири сословной структуры общества. В дальнейшем, к 1871 г., Министерство юстиции разработало пакет документов о преобразовании Сибирской судебной системы. К ним относились следующие законопроекты:

– «Об усилении состава полицейских управлений в Сибири особыми чиновниками по производству следствий»;

– «О введении в Сибири института судебных следователей и приставов по судебной части»;

– «О введении мировых судов»;

– «О реорганизации прокурорского надзора»;

– «Об изменении штатов судебного управления в Сибири».

Организация управления народами Сибири в конце ХVIII -начале XIX вв. Уставоб управлении инородцев 1822 г

1. Сибирь в региональной политике российского го¬сударства в XVIII в. Изменения, происходившие в структуре и составе управления Сибири конца XVII-XVIII вв., начались с реформирования приказно-воеводского управления. Центральное положение в нем занимал Сибирский приказ, су¬дья которого был главным учреждением и представлял царя в управлении краем. Компетенция воевод в Сибири, в отличие от Центральной России была значительно шире, т.к. они ведали вопросами заселения и освоения края, решали вопросы текущих дипломатических взаимоотношений с со¬предельными народами и странами. Отсутствие дворянского землевладе¬ния и особенности русского расселения на огромных пространствах Сибири привели к развитому самоуправлению у переселенцев - служилого «вой¬ска», «миров» посадских людей и крестьян. Внутреннее управление ясач¬ных «иноземцев» было сохранено в традиционном виде. Политико-правовые преобразования Петра I привели к коренным изме¬нениям в структуре управления Сибири. Уже в ходе губернской реформы 1711 г. был фактически ликвидирован Сибирский приказ и региональное управление было объединено в руках сибирского губернатора, что усилило иерархическую соподчиненность местных органов управления. С 1710-х гг. появились идеи отделения суда от администрации, введения коллегиаль¬ных начал в управлении, происходит становление постоянного органа над¬зора - фискалатуры. Провинциальная реформа 1719 г. способствовала обособлению адми¬нистративных, фискальных и судебных органов, вводила коллегиальный принцип принятия решений. Управление стало иметь в основе не обычай, а нормы права, приобрело бюрократический характер. Отразились эти на¬чала при организации управления в городе, где с этих пор получает разви¬тие сословное самоуправление, снижается влияние служилых людей. Од¬нако в управлении сословием государственных крестьян принципиальных изменений не происходит, по-прежнему государство руководит этой соци¬альной группой через казенных приказчиков. Нужно подчеркнуть, что пре¬образования начала XVIII в. в Сибири проводились с учетом специфики ре¬гиона и, как следствие, здесь имелись отступления в стремлении создать унифицированную систему губернского управление в формирующейся империи, что нашло свое отражение в дальнейшем в «Инструкции» сибирскому губернатору 1741 г. Отступлением от рациональных принципов империостроительства, реализуемых Петром I, стало восстановление в конце 1720-х гг. Сибирского приказа и порядков управления «московской старины». Подобные реставрации не оправдали себя на практике, поскольку, помимо Сибирского приказа, общесибирские дела оказались в компетенции Сената и коллегий, а также сибирского губернатора. В ходе губернской реформы в рамках регионального управления сохранились специализированные финансовые органы, и функционировало ведомственное горнозаводское управление. Раздробленность и неопределенность управленческих функций не способствовали инкорпорации края в состав империи. Преобразования в области регионального управления Екатерины II, а именно малая областная реформа 1764 г. и губернская реформа 1775 г., в ходе разукрупнения административно-территориальных единиц привели к приближению власти к обществу. В итоге - ликвидирован Сибирский приказ, а тобольский и иркутский губернаторы стали доверенными лицами и представителями императрицы в этом огромном крае. Вследствие отсутствия в Сибири дворянского сословия, усилить дворянское самоуправление, как это было в ходе реформы в центральной части империи, здесь не удалось. Выходом из этой, особенной для России ситуации, явилась замена дворянских органов суда и управления бюрократическими учреждениями. Создавалась разветвленная специализированная система административных, фискальных и судебных органов, продолжило в модифицированном виде функционировать ведомственное горнозаводское управление. В рассматриваемый период было рационализировано городское самоуправление и управление путем создания присутствий, решающих коллегиально городские вопросы. В 1760-1790-х гг. были проведены мероприятия по реорганизации управления крестьянами и коренными жителями.

2. Развитие системы управления Сибирью в первой четверти XIX в. Политический взгляд на Сибирь в начале XIX в. обуславливался тремя основными задачами: доходностью края, удобством его управления и охраной восточных и южных азиатских границ империи. Осложнение какой-либо из этих задач, а чаще всех одновременно, заставляло верховную власть проводить мероприятия, которые бы смогли если не улучшить, то хотя бы стабилизировать ситуацию. Такой подход в правительственной политике начала XIX в. по отношению к Сибири придавал сибирскому законодательству непоследовательный, несогласованный, во многом ситуативный характер. Не подлежит сомнению, что недостаток организационно-управленческих основ в сибирском управлении и ответственности должностных лиц на местах не был компенсирован попытками усовершенствования и повышением ответственности центральных органов управления. Учреждение министерств в 1802 г. не только не улучшило в этом отношении управление по Губернскому учреждению 1775 г., но, даже, скорее усилило недостатки, присущие екатерининскому местному управлению. Противоречивость начал, заложенных в его положениях, сказалась в практике государственного управления. В то время как Учреждение о губерниях преследовало задачи приближения управляющих к управляемым, пыталось наполнить губернские установления людьми близко знакомыми с интересами и бытовыми особенностями местности, министерства концентрировали власть и управленческие полномочия, «стягивали» их к центру и постепенно подчиняли себе губернские установления не только в порядке надзора, но и в порядке управления. Расписанные по министерствам губернские установления потеряли связь между собою до такой степени, что между установлениями различных ведомств явилось разъединение. Между тем эти две системы - центрального и местного управления - не были между собой согласованы. Два взаимно противоположных влияния, явления централизации и необхо¬димости учета местных особенностей в управлении, должны были побу¬дить верховную власть к усовершенствованию управленческих структур по оси «центр - регион», законодательно примирить их друг с другом, чтобы обеспечить существование каждого, чтобы обезопасить слабейшего от по¬глощения сильнейшим. Назначение нового сибирского губернатора И.О. Селифонтова в 1801 г., учреждение генерал-губернаторства в Сибири в 1803 г., а так же направле¬ние в регион нового правителя И.Б. Пестеля в 1806 г. проходило на основе принципов, предполагавших упорядочение управления и усиление мест¬ной власти. Такой шаг в управлении Сибирью означал, что правительство шло по прежнему пути, делая ставку на усиление генерал-губернаторской власти и централизацию местного государственного аппарата. Столкновение компетенции министерских департаментов с полномо¬чиями местного управления настоятельно требовало законодательного разграничения предметов ведения компетенции местных и центральных учреждений как необходимого условия реализации государством управ¬ленческих функций по отношению к Сибири, как на уровне центра, так и в самом крае. В начале XIX вв., таким образом, система государственного управления развивается, подчиняясь разнонаправленным и во многом противоречивым тенденциям. В определении принципов региональной политики самодер¬жавие оказывалось перед неизбежным выбором: ввести общегосударст¬венную систему управления или предоставить Сибири некоторую админи¬стративную автономию. Признание особого статуса Сибири в составе им¬перии вело бы к законодательному закреплению отдельности края, форми¬рованию отношений «Россия-Сибирь» (центр - регион). Не разрешая прин¬ципиально вопрос - колония Сибирь или окраина, - верховная власть не могла выработать стратегии в управлении этой огромной территорией. Проекты территориального и административного преобразования Си¬бири начала XIX в. рассматривались в Министерстве внутренних дел. В ок¬тябре 1818 г. министр внутренних дел О.П. Козодавлев представил в Комитет министров записку об управлении Сибирью. В ней предлагалось от¬странить от управления регионом Пестеля, назначить нового генерал-гу¬бернатора. . Учреждение для управления сибирских губерний 1822 г. и реформа управления Сибирью в 1820-1840-е гг. В результате деятельности на посту сибирского генерал-губернатора М.М. Сперанским были подготовлены 10 проектов законодательных актов по важнейшим вопросам управления и правового регулирования жизнедея¬тельности Сибирского края. Они предусматривали реформу территориаль¬ного и административное устройство Сибири, стимулировали развитие эко¬номики и торговли, упорядочивали характер несения повинностей населе¬нием, определяли правовой статус различных категорий населения края (коренных народов, крестьян, казаков, ссыльных и пр.). Вместе эти 10 актов были объединены и получили общее название - «Учреждение для управ¬ления Сибирских губерний» 1822 г. Анализ основных положений «Учреждения для управления Сибирских губерний» позволяет выделить принципы предлагаемых реформ, в частно¬сти: усиление надзора за действиями местных органов управления путем передачи надзорных функций одному из центральных органов исполни¬тельной власти; обеспечение единообразия в деятельности различных ад¬министративных органов с четким разграничением их компетенций; пере¬дача некоторой доли автономии в решении дел каждому местному органу; учет местными органами специфики конкретных сибирских областей, в ко¬торых они действуют; учет «пестрого» социального состава сибирского на¬селения в деятельности управленческих структур различного уровня; соз¬дание малозатратного и оперативно действующего управленческого аппа¬рата, сочетающего деятельность государственной администрации с вклю¬чением в реализацию ее компетенции местного самоуправления различных категорий населения края и, особенно, родового управления коренных си¬бирских народов. В соответствии с «Сибирским учреждением» 1822 г. регион разделялся на Западную и Восточную Сибирь. Западную Сибирь составляли губернии: Тобольская и Томская, а так же Омская область; Восточную Сибирь - гу¬бернии: Иркутская и Енисейская, область Якутская, причем к Иркутской об¬ласти принадлежали так же Приморские управления, в том числе: Охотское и Камчатское, и Троице-Савское пограничное управление. Губернии и об¬ласти разделялись на округа, а те, в свою очередь, на волости и инородные управы. Управление Сибири в соответствии с этим делением имело четыре звена (степени): 1) Главное управление; 2) Губернское управление; 3) Ок¬ружное управление; 4) Волостное и инородное управление. Главное управ¬ление составляли генерал-губернатор и Совет. Учреждение Советов стало важной особенностью проводимой реформы. Основная задача Сперанского заключалась в установлении законности в управлении. Решение ее реформатор видел в создании управленческой и законодательной системы, которая положила бы конец злоупотреблениям и произволу. При этом генерал-губернаторская власть должна была стать, прежде всего, органом надзора. На губернском уровне образовывалось «главное губернское управление» во главе с губернатором, при котором формировался Совет с компетенцией осуществления общего надзора за действиями нижестоящих, окружных, управленческих структур. Учреждение для управления Сибирских губерний» включало разделы, регламентирую¬щие компетенцию генерал-губернатора по управлению различными катего¬риями населения края, и предусматривало создание соответствующей сис¬темы административных органов. Развитие имперских тенденции в государственном строительстве на¬чала XIX в. вело к созданию новых органов управления сибирским городом, одновременно совершенствовалось управление в пределах существующих звеньев административного аппарата. Города стали местом организации социального контроля за населением округи: в делопроизводстве присутст¬венных мест концентрировалась всесторонняя информация о жизни села, в канцеляриях разбирались жалобы и просьбы крестьян, на площадях при¬водились в исполнение приговоры губернских и уездных судов, осуществ¬лялись наказания за нарушение феодального правопорядка.

Заключение Становление системы государственного управления в Сибири проходило по пути использования общеимперских принципов и начал управленческо¬го воздействия на процессы жизнедеятельности в Сибири, но на основе гибкого применения общегосударственных подходов и политико-правовых институтов, сочетая их с сибирскими геополитическими особенностями, с учетом сложившихся систем традиционного управления и обычного права местных народов с целью инкорпорирования окраинной территории в состав государства и обеспечения геополитической устойчивости державы. Основными тенденциями в развитии государственного управления в Си¬бири являются централизация и локализация власти в регионе при моде¬лировании унифицированной модели властных отношений, характерной для империи, в ходе выстраивания которой складывались отношения «центр - регион», где центральной властью выступает правительство, а его местным уровнем и представителем на территории Сибири – Главное управление во главе с генерал-губернатором Сибири в целом, а после 1822 г. генерал-губернаторами Западной и Восточной Сибири. Система органов государственного управления в Сибири строилась на основе опыта деятельности учреждений, доказавших жизнеспособность в центральной части страны, но с учетом особенностей региона, что обес¬печивалось законодательным закреплением изъятий их общеимперских узаконений без нарушения общих принципов ориентированности на формирование централизованной системы управления от уровня имперского центра до уровня сибирского региона с включением в нее всех звеньев управления Сибирью. В XVIII - первой половине XIX вв. верховная власть осознанно учитывала региональные особенности Сибири, придавая им статус системообразую¬щих факторов при разработке законодательства в области государствен¬ного управления регионом, хотя четко выраженной концепции и политики регионального управления выработано не было. Государственное управление в Сибири и местное сибирское самоуправ¬ление выстраивалось с учетом необходимости управленческого воздей¬ствия и правового регулирования общественных отношений среди раз¬личных категорий сибирского населения, сформировавшихся в ходе вольной крестьянской колонизации в условиях преобладания уже в на¬чале XVIII в. и постоянного роста русского податного населения. Важное значение в управлении Сибирью имела локализация управления посредством самоуправления различных социальных категорий населе¬ния внутри сибирского общества, что позволяло в условиях компактного проживания отдельных групп населения обеспечить на них управленче¬ское воздействие государства через назначение или утверждение руково¬дителей самоуправляющихся сообществ. В организации системы сибирского государственного управления учиты¬вались пространственно-географические особенности региона, связанные с наличием территорий с неразвитой системой коммуникаций и ставящие проблему комплексной локализации управленческих функций на различных уровнях внутрисибирских структур государственного управления, что обеспечивало управление отдаленными территориями, но снижало уро¬вень и возможности генерал-губернаторского контроля и надзора центральных органов государственного управления за деятельностью чинов¬ников сибирской администрации.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Гергилев Денис Николаевич. Развитие системы административного управления Сибирью в XVIII - первой трети XIX веков: диссертация... кандидата исторических наук: 07.00.02 / Гергилев Денис Николаевич; [Место защиты: Кемер. гос. ун-т].- Красноярск, 2010.- 200 с.: ил. РГБ ОД, 61 10-7/323

Введение

Глава I. Развитие системы административного управления Сибирью в 1708- 1763 годах 26

1. Система административного управления Сибирью в первой четверти XVIII века 26

2. Особенности управления Сибирью в 1730 - 1760-х годах 55

Глава II. Изменения в развитии системы административного управления Сибирью в 1763 -1801 годах 80

1. Причины проведения губернской реформы 1775 года на территории Сибири 80

2. Изменения в управлении и территориальном устройстве Сибири в 1796-1801 годах 102

Глава IIІ. Направления развития системы административного управления Сибирью в 1801 - 30-х годах XIX века 114

1. Поиск модели регионального управления Сибирью в 1801 - 1821 годах 114

2. Реализация реформ М. М. Сперанского в первой трети XIX века.. 139

Заключение 164

Список источников и литературы 169

Введение к работе

Актуальность . За последние годы были проведены серьезные преобразования государственной власти и управления в Российской Федерации. К ним относится процесс укрупнения регионов, а также назначение губернаторов представительным органом субъекта Федерации по представлению президента. Важность диссертационного исследования определяется тем, что будущее страны в немалой мере зависит от развития регионов.

Любые изменения в системе регионального управления должны быть основаны на изучении исторических традиций, новаций, в том числе успехов и неудач в системе управления страной. Это необходимо для понимания процессов централизации российского государства в современный период. Изучение исторического опыта решения управленческих проблем может способствовать выработке более четкой государственной политики в отношении регионов Российской Федерации, в частности Сибири.

В этой связи исторический опыт, исторические традиции, новаторские подходы в деле административно-территориального устройства страны представляются наиболее актуальными.

Степень научной разработки темы. В истории изучения исследуемой проблемы можно выделить несколько хронологических этапов: 1) XVIII – первая четверть XIX веков; 2) вторая четверть XIX – начало XX века; 3) 1920-е - вторая половина 1980-х годов; 4) 1990–е годы – начало XXI века.

Собирание и обобщение сведений об административной и законодательной деятельности России первого века империи началось еще современниками. О деятельности местной сибирской администрации в XVIII веке писали в своих трудах – публикаторы городовых летописей (А. К. Шторх), участники научных экспедиций (Г. Ф. Миллер, Г. В. Штеллер, И. Г. Гмелин, П. С. Паллас и др.), а также чиновники (И. К. Кирилов, В.Н. Татищев). Данные работы описывали в основном отношение населения к местным властям. На этом этапе такой характер работ являлся преобладающим.

Научная, учебная и справочная литература соответствующей тематики стала складываться в середине 1840-х годов, получив мощный импульс с обнародованием в 1830 году «Полного собрания законов Российской империи».

Одну из первых попыток представить историю государственного управления России как непрерывный процесс, имеющий свою логику и заслуживающий самостоятельного научного изучения, в XIX веке предпринял К. И. Арсеньев. Исследователь писал о зарождении и первом, наиболее продолжительном, этапе бюрократизации управления в России, связанном с развитием приказной системы.

Критическое отношение к управлению Сибирью в XVIII – первой четверти XIX веков было присуще составителям официального «Обозрения главных оснований местного управления», призванного обосновать необходимость реформы 1822 года. Правда, оно было издано ограниченным тиражом и предназначалось для служебного пользования.

В 1850 – 1860-х годах в условиях подготовки и проведения реформы местного управления изучением его истории занимался И. Е. Андреевский.

В 1860 – 1880-х годах авторы публицистических и краеведческих статей (Н. С. Шукин, С. С. Шашков, И. С. Москвин) в изданиях «демократического» направления сосредоточились на описании злоупотреблений чиновников, в первую очередь, восточносибирских городов, где контроль со стороны центральных органов был наиболее слабым. И. С. Москвин сообщил сведения о наиболее заметных якутских воеводах XVIII века, которые в большинстве своем либо не оставили о себе никакой памяти, либо прослыли «отъявленными грабителями».

Попытку объяснить причины неудовлетворительного состояния местного управления Сибири в XVIII веке предпринимала сибирская интеллигенция: П. А. Словцов, В. И. Вагин, Н. М. Ядринцев. Представители сибирского областничества наиболее последовательно отстаивали критическое отношение к местной сибирской администрации и воспринимали административную политику царского правительства в Сибири как часть общей «колониальной» политики метрополии.

Исходным теоретическим основанием трудов Б. Н. Чичерина, А. В. Романовича-Славатинского, И. Е. Андреевского, П. Н. Мрочек-Дроздовского был вывод Б. Н. Чичерина об усилении государства в XVII – XVIII веков в противовес развившимся «частноправовым интересам», присущим феодальному обществу. В местном управлении большим достижение государства стало усиление «административной централизации» с подчинением «второстепенных областных правителей» губернатору.

Данную концепцию подверг пересмотру А. Д. Градовский. Инструментом повышения эффективности управления стало введение принципа коллегиальности, «разделения властей» (означавшего лишь специализацию органов власти) и верховенства закона.

В последние десятилетия XIX века история управления Сибирью рассматривалась в рамках обобщающих работ компилятивного характера, основанных преимущественно на законодательных материалах и вторичных источниках. Не предлагая новых концепций для объяснения истории управления Сибирью, историки поддерживали утвердившееся представление о низкой эффективности местного управления.

Таким образом, на рубеже XIX – XX веков в изучении истории Сибири ощущалась нехватка как новых теоретических концепций, объясняющих эволюцию административной системы Сибири в XVIII – первой трети XIX веков, так и недостаточность источниковой базы исследований по истории местного управления от Петра I до Александра I.

Историко-правовой анализ административной политики в отношении сибирского региона провел С. М. Прутченко. Автор обратил внимание на соотношение общеимперских интересов и региональных потребностей, указал на необходимость учета местных особенностей в процессе принятия правительственных решений.

В труде М. М. Богословского конкретная деятельность местных учреждений была раскрыта на основе изучения обширного архивного материала, что позволило показать порядок взаимодействия различных учреждений местного управления и оценить эффективность их работы с точки зрения требований бюрократического административного законодательства.

Можно согласиться с мнением А. П. Щапова, который отмечал, что сибирское купечество составляло весомую оппозицию местной бюрократии, что определяло сущность правительственного подхода к вопросам управления регионом.

Ю. В. Готье предложил рассматривать историю местного управления в следующей хронологии: от Петра I до Екатерины II. Ученый отмечал специфику Сибири. По его мнению, в регионе развились черты, характерные для областного управления.

В целом, дореволюционная историография накопила достаточно много сведений по истории административного управления Сибирью XVIII - начала XIX веков. Особенно детально историки и юристы того времени изучали отечественное законодательство, а делопроизводственная документация правительства и органов на местах в научный оборот вводилась отрывочно и иллюстративно.

Региональный аспект местного управления в досоветский период не получил достаточного освещения. Исследователи приводили сведения о работе административных органов различных частей империи, в том числе Сибири, в тех случаях, когда эти примеры описывали ситуации, типичные для всей системы местного управления.

В советский период в центре внимания оказались проблемы экономической и социальной истории, классовой борьбы и революционного движения. В. И. Огородников, С. В. Бахрушин, И. Барер и Б. Сыромятников занимались изучением взаимоотношений представительных органов государственной власти на местах со степной инородческой родовой верхушкой. Развитие буржуазной направленности реформы сибирского управления 1822 года в рамках общероссийских тенденций исследовала Л. И. Светличная.

В советской историографии задача изучения управления Сибирью в XVIII – первой четверти XIX веков долгие годы оставалась без должного внимания. В 1920-1940-х годах изучение истории управления Сибирью сводилось либо к анализу «колониальной политики царизма» и изданию архивных материалов, иллюстрирующих данный тезис, либо к доказательству прогрессивного значения русской колонизации отдаленной окраины.

Важным событием в развитии исторической науки региона стало 5-томное академическое издание «История Сибири», где второй и третий тома затрагивают вопросы административного управления Сибирью в XVIII – XIX веках.

Вопросы организации администрации в Сибири в 1720-1780-х годах рассмотрела Л. С. Рафиенко. В своих работах она соотнесла правительственную политику в отношении Сибири с общим ходом государственного развития в XVIII веке. Исследования ее строились на основе изучения статуса и компетенции местных учреждений, личного состава аппарата местных органов, их практической деятельности, а также соответствия этой деятельности требованиям законодательства.

Специальное изучение системы административного управления и роли в нем дворянства предпринял С. М. Троицкий. В дальнейшем исследователи развили его вывод, что чинопроизводство XVIII века характеризуется явным предпочтением сословного происхождения личным заслугам.

В 1980-1990-х годах изучением системы административного управления Сибирью занимались Г. Ф. Быконя, М. О. Акишин. По мнению Г. Ф. Быкони, «социальная роль государственно-феодальных отношений на поздней стадии формационного саморазвития феодализма в целом была противоречивой. Противоречия между фактическим положением слоя чиновников и их сословными устремлениями не могли не проявиться в их служебной деятельности, способствуя различного рода злоупотреблениям и нарушениям бюрократического административного законодательства». Исследователь впервые выдвинул тезис о том, что сибирские чиновники выступали носителями частнопомещичьих и иных отношений эксплуатации, занимая неодинаковую роль в частном и смешанном секторах общественного производства, обмена и распределения.

М. О. Акишин рассмотрел механизм перехода от «государевой» службы к государственной, проанализировал изменения в составе сибирской администрации, проследил эволюцию структуры государственного управления и местного самоуправления, а также выделил особенности применения административного законодательства в Сибири в XVIII веке.

Современные теоретические подходы позволили исследователям подойти к переосмыслению основных научных категорий истории Российской империи, выйти на междисциплинарный и серьезный компаративистский уровень исследования истории империи и национальной политики в России и мире. Исследователи Л. М. Дамешек, И. Л. Дамешек. определили место Сибири в социально-экономических механизмах государства.

В сравнительном плане ценны работы А. В. Ремнева, который исследует особенности административно-территориальной модели в Сибири и на Дальнем Востоке, проблемы организации центральных и местных органов управления, кадровой политики на окраинах, однако делает это преимущественно на материалах Западной Сибири и Дальнего Востока второй половины XIX века.

В ряде статей О. А. Авдеевой детальному анализу был подвергнут процесс становления и эволюции судебной системы в Сибири, как части управленческого механизма регионом.

Проблемы управления Сибирью нередко затрагивались в биографических исследованиях, посвященных М. М. Сперанскому (В. А. Томсинов, Л. М. Дамешек, И. Л. Дамешек, Т. А. Перцева, А. В. Ремнев). Однако если учесть влияние «личного» фактора на процесс определения направления правительственной политики и ее реализации, то привлечение работ историко-биографического характера становится необходимым. Например, работы Н. П. Матхановой позволяют взглянуть на административную политику через призму личных интересов и амбиций высшей администрации. С. В. Кодан проанализировал законодательное наследие М. М. Сперанского, особенно части, касающиеся регулирования ссылки. Из зарубежных авторов наибольшее значение имеют исследования М. Раева, посвященные М. М. Сперанскому и его реформам в Сибири.

Проблемы, связанные с управлением Сибирью, рассматривались в зарубежной историографии (Ф. Голдер, Р. Кернер, Дж. Ланцев, P. Фишер) . Следуя за российскими, а затем и советскими сибиреведами, западные историки уделили наибольшее внимание управлению Сибири XVIII века.

Британский историк Т. Армстронг и западногерманский исследователь Ю. Семенов писали об отсутствии у правительства четкого плана административной политики и об ослаблении внимания к состоянию управления Сибирью в XVIII веке. А. Вуд, Б. Дмитришин, У. Линкольн отмечали противоречия между планами правительства и фактической деятельностью сибирской администрации. М. Бассин рассматривал проблему взаимоотношения Россия - Сибирь с позиции дихотомии Запад - Восток.

Таким образом, анализ исторической литературы позволяет сделать вывод, что, несмотря на значительное число исследований, близких к заявленной теме диссертации, комплексного и специального исследования законодательной политики имперских властей в отношении сибирского региона предпринято не было.

Объектом исследования в данной работе является административное управление Сибирью в XVIII – первой трети XIX века.

Предметом исследования является система, механизмы и особенности функционирования органов административного управления Сибирью как структурно-вариантного подразделения управленческой системы Российской империи.

Целю диссертационного исследования является выявление тенденций и направлений развития системы административного управления Сибирью в XVIII – первой трети XIX веков.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

1) охарактеризовать развитие системы административного управления Сибирью в 1708 – 1763 годах;

2) оценить причины проведения губернской реформы 1775 года на территории Сибири;

3) выявить характер изменений в управлении и территориальном устройстве Сибири в 1796 – 1801 годах;

4) показать реализацию реформ М.М. Сперанского на территории Сибири в первой трети XIX века.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1708 по 1830-е годы. Нижняя граница обусловлена начало административных реформ Петра I - 1708 год, проведение губернской реформы. В связи с этим правительство, с одной стороны, стремится к созданию наиболее полной административной централизации при единстве верховной власти, с другой, к укреплению и сохранению внешнего могущества государства. Это привело к учреждению губерний и появлению нового органа власти – губернатора. Верхняя граница исследования связана с началом реализации «Учреждения для управления сибирскими губерниями», утвержденного императором в 1822 году. Появление этого документа подводило определенный итог эволюции системы административного управления Сибирью в XVIII – первой трети XIX веков и послужило началом особой системы управления Сибирью. Необходимость выявления слабых и сильных сторон «Учреждения для управления сибирскими губерниями» при его реализации доводит верхнюю границу исследования до 30-х годов XIX века.

Территориальные рамки исследования определены в административных границах Сибири XVIII – первой трети XIX веков. В данном исследовании понятие «Сибирь» включает в себя, за небольшим исключением, все территории восточнее Урала, вошедшие в состав России в XVI – XVIII веках.

По административно-территориальному делению Сибирь XVIII – первой трети XIX веков состояла из Сибирской губернии (1708 год) и входящих в нее: Вятской (до 1727 года), Соликамской (до 1727 года), Тобольской, Енисейской и Иркутской провинций (1719 – 1724 годы); Тобольской и Иркутской губерний (1764 год) «Сибирского царства»; Тобольского, Колыванского и Иркутского наместничеств (1782 – 1783 годы); Тобольской и Иркутской губерний (1798 год); Сибирского генерал-губернаторства (1803 – 1822 годы); Западносибирского и Восточносибирского генерал-губернаторства (1822 год).

Методологическая и теоретическая основа диссертации. Использовались основные общенаучные и специальные исторические методы исследования. В качестве общенаучных методов были использованы аналитический, индуктивный и дедуктивный методы, а также метод описания. В некоторых случаях при описании событий или явлений использовался прием иллюстрирования. Системный подход подразумевал поиск ответов на вопросы о причинах появления особого сибирского законодательства, о факторах, влиявших на его эволюцию и этапы. Кроме этого, одним из наиболее применяемых общенаучных методов явился метод обобщения.

Проблемно-хронологический метод позволил выделить из широких тем ряд узких проблем, каждая из которых рассматривалась в хронологической последовательности. Историко-генетический (ретроспективный) метод позволил показать причинно-следственные связи и закономерности развития административной системы на территории Сибири в конкретный исторический период. Данный метод применялся для выявления роли субъективного, личностного фактора в историческом развитии системы управления Сибирью.

Специальные методы исторической и других наук (методы историзма, сравнительного анализа и статистических исследований) также широко использовались в диссертационном исследовании.

Источниковая база диссертации. При написании диссертационной работы автор использовал как опубликованные, так и неопубликованные источники. В целом источниковую базу составили: 1) законодательные акты и проекты; 2) делопроизводственные материалы; 3) материалы личного происхождения; 4) справочные издания; 5) воспоминания.

На основе Полного Собрания законов Российской империи был проанализирован довольно большой объем имперского законодательства в отношении Сибири с 1708 по 1830-е годы. Для данного диссертационного исследования интерес представляли законодательные акты, определявшие структуру, состав и функции местных органов власти: наказ губернаторам и воеводам 1728 года, инструкция губернатору Сибири 1741 года, Наставления 1764 года, Особая секретная инструкция 1833 года.

Нормативные акты Российской империи в отношении Сибири позволяют определить в государственной политике соотношение публичной и эксплуататорских функций относительно Сибирского региона.

Делопроизводственные материалы местных учреждений позволяют оценить эффективность административной политики правительства. Их можно разделить на две подгруппы: сношения (переписка учреждения) и внутренние документы. Первая группа представлена: предписаниями, распоряжениями, приказами, циркулярами, отзывами, рапортами, донесениями, прошениями, отношениями, официальными письмами. Из документов внутреннего делопроизводства учреждения использовались «доношения», распорядительные документы, служебные письма.

Наибольший интерес представляют всеподданнейшие донесения и доклады представителей местной администрации, которые позволяют выявить причины появления некоторых законов, процесс их доработки, переработки или отмены в рамках их применения на практике, определить степень соответствия законодательных норм реальным условиям и потребностям сибирского региона.

В целом делопроизводственная документация представляет важные сведения об организации, внутренней структуре и компетенциях Сибирского губернского управления, которое на разных исторических этапах было различным. Реализацию конкретных законодательных норм верховной администрации на местах можно проследить по делопроизводственной документации губернских, провинциальных и уездных канцелярий. Она воспроизводит обязанности должностных лиц учреждения, позволяет исследовать его взаимодействие с вышестоящими и местными органами власти, а также выявить состав и жалования сибирского чиновничества.

Среди опубликованных источников делопроизводственного характера следует выделить отчет сибирского генерал-губернатора «Отчет тайного советника М. М. Сперанского в обозрении Сибири с предварительными сведениями и основаниями к образованию ее управления». Материалы отчета в значительной степени повлияли на трансформацию правительственного взгляда о роли Сибирского региона в имперской политике, определили начало двух этапов в истории взаимоотношений «Российская империя - Сибирь»: позиция Сперанского подтолкнула верховное правительство вновь перейти от унифицированных принципов к системе обособленного управления регионами, особенно с этно-религиозными отличиями.

При изучении регионального управления Сибирью широко использовались нарративные источники – научные труды И. К. Кирилова, В. Н.Татищева, Г. Ф. Миллера, П. С. Палласа, И. Г.Гмелина, Г. В. Штеллера; описания Тобольского и Иркутского наместничеств; мемуары и письма чиновников, служебные записки О. П. Козодавлева, И. Б. Пестеля, И. О. Селифонтова и др.; сибирские летописи и записки иностранцев.

Документы личного происхождения (воспоминания губернаторов и генерал-губернаторов), несмотря на присущий им субъективизм, позволяют выявить различные мнения и взгляды на систему управления Сибирью в среде государственных служащих близких к системе управления, современников и непосредственных наблюдателей. Этот вид источников ценен для реконструкции общих условий, в которых происходила реализация законодательной политики самодержавия, они содержат личностные характеристики представителей местной администрации и бюрократии.

Дополнительную базу исследования составили статистические данные, позволяющие говорить о личном составе сибирской администрации, о налоговых сборах на территории Сибири.

В диссертации использовались материалы федеральных и региональных архивов Российской Федерации: Государственного архива Российской Федерации, Российского государственного архива древних актов, Российского государственного военно-исторического архива, Государственного архива Иркутской области, Государственного архива Красноярского края, Государственного архива Томской области, Государственного архива Омской области.

Широко использовались документальные письменные источники, включенные в фонды органов местного управления Сибири за 1700-1800 годы, хранящиеся в РГАДА. К ним относятся текущая делопроизводственная документация: документы правительственных комиссий для решения конкретных вопросов законодательства, администрации и суда и для расследования злоупотреблений должностных лиц; переписка центральных и местных органов власти по вопросам организации, управления и функционирования администраций «губерний и провинций», донесения по делам внутреннего управления. В документах архивов также отражена законодательная деятельность императоров в отношении управления Сибирью, статистические показатели различных видов учета данных о сибирских чиновниках (сведения о штатах, о сословных принадлежностях чиновников, о жалованьях должностным лицам в сибирских губерниях за XVIII – первую треть XIX века).

Использование названных источников вместе со сравнительным изучением научной литературы позволили диссертанту создать комплексное исследование обозначенных в диссертации проблем.

Научная новизна исследования состоит в том что:

1) определена взаимосвязь и взаимообусловленность административных реформ в Сибири 1708 – 1760-х годов;

2) выявлено, что на проведение губернской реформы 1775 года повлиял комплекс причин: а) крестьянская война под предводительством Е. Пугачева, б) обострение ситуации на российско-китайской границе, в) усиление централизации административного управления на местах, требующего законодательного оформления;

3) установлено, что административные преобразования 1797 года по своему характеру были новой губернской реформой, предусматривавшей кардинальные изменения в организации местного управления;.

4) доказано, что реформы М. М. Сперанского не в полной мере решили вопросы административного управления Сибирью.

Практическая значимость диссертации заключается в возможности использования результатов исследования для определения последствий современных административных преобразований в Сибири. Данные диссертации использованы для преподавания исторических дисциплин и спецкурсов по истории Сибири и Отечественной истории.

Система административного управления Сибирью в первой четверти XVIII века

В первой четверти XVIII века в России происходило множество преобразований, затрагивавших все сферы жизни. В том числе менялся административно-территориальный облик России. Сибирь, как важная составляющая этого облика, играла существенную роль в общей системе государственного строительства. Специфическими чертами сибирского региона были: протяженная территория и огромные расстояния от столиц при неразвитой системе коммуникаций, суровый климат, слабая заселенность и полиэтничный состав населения. Особенности процесса освоения этого края влияли на формирование социальной структуры сибирского общества.

Первый этап государственного строительства в Сибири (конец XVI - начало XVIII веков) совпал с периодом существования приказной системы в центральном аппарате и воеводского управления на местах. Характерной чертой того периода стало создание и функционирование Сибирского приказа - одного из нескольких территориальных приказов. Основной административно-территориальной единицей Сибири (как и всей страны) являлся уезд, возглавляемый воеводой. Ко времени Петра Великого все управление было распределено между центральными учреждениями московского государства (приказами) не по отдельным отраслям, а по округам, не систематически, а территориально.47 Прообразом областного деления были разряды.

Новая фаза в укреплении самодержавной власти и организации местного управления в России начинается с XVIII века. Петр I стремился к достижению двух основных целей - созданию самой полной административной централизации при единой верховной власти и укреплению внешнего могущества государства. При Петре I начал создаваться подлинный культ учреждения, административной инстанции. Ни одна общественная структура - от торговли до церкви, от частного двора до солдатской казармы - не могла существовать без управления, контроля, наблюдения со стороны специально созданных органов общего или специального назначения. Образцом для задуманной государственной реформы Петр Великий избрал шведское государственное устройство, в основе которого лежал принцип камерализма: введение в систему управления четкого бюрократического начала, при котором структура аппарата создавалась по функциональному признаку.

В этих условиях в России складывается новая форма правления феодально-крепостнического государства - абсолютная монархия. Утверждение абсолютизма ознаменовалось серьезными изменениями в принципах организации государственной службы, введением бюрократических начал и формализацией и унификацией деятельности учреждений и должностных лиц.

Разрушение воеводско-приказной системы управления Сибири произошло при проведении губернской реформы 1708 года. Реформа была вызвана потребностями государства в увеличении доходов и привлечении больших масс людей для формирования армии и флота в условиях Северной войны. В. О. Ключевский так обозначил ее суть: «Цель реформы была исключительно фискальная. Губернские учреждения получили отталкивающий характер пресса выжимания денег из населения»

Причины проведения губернской реформы 1775 года на территории Сибири

Екатерина II в начале своего царствования задумывалась о системе управления Российской империей. В манифесте 1762 года императрица заявила о необходимости реформы управления Россией, пообещав «узаконить такие государственные установления, по которым бы правительство любезного нашего Отечества в своей силе и принадлежащих границах течение свое имело так, чтобы каждое государственное место имело свои пределы и законы к соблюдению доброго во всем порядка» . Государство Екатерины II должно было основываться не только на законе, но и на просвещенных подданных - «новой породе людей», в том числе и на честном чиновничестве. Как гласил один из сенатских указов этого времени, воеводы назначаются не «для получения от воеводства себе пропитания», но «по способностям к исполнению порученных им дел» .

В связи с отдаленностью региона от центра в Сибири действовали следственные комиссии для расследования дел должностных преступлений. Комиссии создавались для разбора доноса или прожекта. Доносы, касающиеся действий губернаторов, вице-губернаторов, воевод, а также затрагивающие более широкие вопросы по всей Сибири, например о сборе ясака, о контрабандной торговле пушниной, назначались Сенатом. Следователь назначался Сенатом и должен был не только пресекать очередные злоупотребления, но и выступать с предложениями об улучшении края. Мелкие вопросы вело следствие губернской канцелярии. Наиболее крупным для этого времени стало дело о коллежском асессоре П. Н. Крылове, совершавшем под покровительством своего патрона, генерал-прокурора Сената А. И. Глебова, крупные злоупотребления в Сибири.

Выявленные должностные преступления привели к новым преобразованиям в системе административного управления. Разработка реформы местного управления началась через месяц после воцарения Екатерины П. Указами от 23 июля и 9 августа 1762 года она поручила Сенату составить новые военные и гражданские штаты. Составление проекта Сенат доверил князю Я. П. Шаховскому, обратившемуся за помощью к Ф. И. Соймонову, бывшему сибирскому губернатору, являющемуся сенатором и советником «по сибирским делам». Местное управление, по проекту, разрабатываемому Я. П. Шаховским совместно с Сенатом, должно было претерпеть значительные изменения. Предложения по административно-территориальному устройству России были связаны с созданием 7 генерал-губернаторств, 17 губерний, 30 провинций, 116 приписных городов и 13 пригородков, в учреждениях которых должно было соответствовать в общей сложности 16860 человек. Проект Я. П. Шаховского был обсужден в Сенате и рассмотрен императрицей, однако не был одобрен. Но результаты этой работы не прошли даром. На основе предложений Я. П. Шаховского, Н. И. Панина и А. И. Глебова182 появились крупные законодательные акты: «О штатах» от 15 декабря 1763 года, «Наставление губернатору» от 21 апреля 1764 года и указ от 11 октября 1764 года о новом административно-территориальном делении. Важно отметить, что Екатерина II рассматривала эти меры только как начало реформы и обещала подданным «со временем» «потщится» исправить все недочеты управления страной. Однако принятие законодательных актов начала 1760-х годов привело к важным изменениям в административно-территориальном делении и системе управлении России.

Поиск модели регионального управления Сибирью в 1801 - 1821 годах

Со вступлением на престол Александр I продолжает политику, направленную на централизацию власти. Демонстративно подчеркивая свое отрицание характера и методов павловского правления, он воспринял немало черт его царствования, причем в главной его направленности - дальнейшей бюрократизации и централизации управления как меры укрепления самодержавной власти монарха.

Социально-экономические процессы конца XVIII - начала XIX веков в Сибири потребовали пересмотра системы административного управления регионом. Так, сибирское население с 1795 по 1850 годы увеличилось в два раза с 595 тыс. душ до 1 млн. 210 тыс. душ мужского пола257. По темпам прироста населения Сибирь опережала центральные регионы Российской империи. Удельный вес населения Сибири по отношению к России повысился с 3,26% до 4,32%. Рост населения опережал развитие экономики региона.

Административные реформы высшего и центрального звеньев государственной власти были плохо согласованы с местным управлением, принципы которого были заложены Екатериной П. Министерская реформа 1802 года, предполагавшая переход к общей централизации и отраслевому принципу управления, противоречила «Учреждению о губерниях» 1775 года, где был заложен принцип децентрализации власти. Генерал-губернатор и губернатор, находясь вне иерархии высшей власти, олицетворяли связующее звено между центральной и местной администрацией. Генерал-губернатор, включаясь в систему местного управления, должен был одновременно быть и главой местной власти, и осуществлять функцию надзора. Тем не менее, он не имел права издавать обязательные постановления, изменять штатное расписание учреждений, распоряжаться денежными ресурсами, что приводило к противоречиям в системе административного управления территорией.

13 июня 1801 года Непременный совет постановил, что генерал-губернаторы необходимы не только для приграничных территорий, но и повсеместно. В первые годы царствования в поле зрения правительства Александра I попадают нужды сибирского управления. Один из влиятельных сановников граф, А. Р. Воронцов высказал сомнения по поводу применимости «Учреждения для управления губерний...» к Сибири. Непременный совет принял решение о восстановлении генерал-губернаторства в Сибири. И для изучения местных условий предлагал отправить в Сибирь «особенного чиновника», который бы представил проект нового административного устройства.

В Сибирь был направлен ревизором сенатор Иван Осипович Селифонтов, которому поручалось разработать проект административных преобразований вверенных ему территорий 5 . Сенатор имел опыт работы в Сибири, так как в 90-х годах XVIII века занимал должность вице-губернатора в Тобольске, а в 1796 году был назначен генерал-губернатором в Иркутск260. Ему была дана особая инструкция, в которой говорилось, что «сибирский край по пространству своему, по разностям естественного его положения, по состоянию народов, его населяющих, нравам и обычаям» нуждается «в самом образе управления особенного постановления», основанного на достоверном представлении местных обстоятельств, «коих по всем их подробностям сообразить и привести в надлежащее единство на столь великом расстоянии невозможно» .

Печатный аналог: Шишкин В.И. Государственное управление Сибирью в конце XIX - первой трети XX в. // Власть и общество в Сибири в XX веке. Сб. науч. статей / Науч. ред. В.И. Шишкин. Новосибирск, 2010. С. 3–36. , 407 Кб

Введение

Государство всегда играло в истории России решающую роль. В течение многих веков оно являлось главным собирателем земель, составляющих территорию современной Российской Федерации, создателем основных отраслей отечественной промышленности и транспорта. Государство задавало ориентиры и нормы поведения в политической, идеологической и культурной сферах, было верховным судьей и арбитром во всех социально-политических конфликтах, которые возникали в истории страны, и одновременно основным инструментом их разрешения.

Сказанное в отношении всей России столь же верно по отношению к ее отдельным территориям. Направления, темпы и результаты их развития определялись и зачастую сегодня продолжают определяться не только и не столько совокупностью объективных факторов, характеризующих собственный потенциал того или иного региона и даже макрорегиона, сколько политикой, которую государство - прежде всего его высшие и центральные органы власти и управления - проводило и продолжает проводить по отношению к данным территориям.

Как правило, политика государственной власти в России по отношению к составлявшим ее территориям, как бы они официально в разное время не назывались (генерал-губернаторства, губернии, края, области, республики) всегда имела сложную и динамичную внутреннюю структуру. Субординация составлявших ее структурных элементов менялась в зависимости от роли и места, которые отводились той или иной территории (макрорегиону / региону) в решении текущих и перспективных задач общегосударственного масштаба на разных этапах развития страны. Неизменным почти всегда оставалось только одно: первоочередное внимание, которое высшие и центральные органы государственной власти уделяли вопросам административного управления макрорегионами / регионами, а не каким-нибудь другим.

Исключительное внимание к данной проблеме со стороны руководства страны всегда обусловливалось тем, что именно состояние органов администрации в Центре и на местах служило организационной предпосылкой, условием и гарантом реализации правительственной политики в жизнь. Как следствие, характер, компетенция, структура и кадровое наполнение органов государственного управления территориями каждый раз претерпевали изменения в связи с корректировкой или отменой старого правительственного курса, разработкой или принятием решения о проведении новой политики в данном макрорегионе или регионе.

Cказанным выше прежде всего продиктован большой интерес историков к проблеме государственного управления Сибирью. Но не только этим. Анализ административной политики и практики органов государственной власти в Сибири позволяет исследователям приблизиться к правильному пониманию ряда других важных проблем, не имеющих «прямых» источников информации. В их числе можно назвать вопросы о реальном содержании и сущности правительственной политики в Сибири, о ее адекватности обстоятельствам времени и места, о соотношении государственного и общественного компонентов в освоении и развитии макрорегиона, о методах достижения поставленных целей и «цене прогресса», о месте Сибири в составе Российского государства на разных этапах его развития.

Настоящая статья написана в нетрадиционных для российских историков хронологических рамках конца XIX - первой трети XX в. Они включают в себя разные исторические эпохи: последний период правления династии Романовых, две революции и гражданскую войну, становление и начальную стадию советского строя. Однако выбор таких хронологических границ не случаен. Он объясняется рядом объективных обстоятельств. С одной стороны, в течение этого времени во всех основных сферах жизни сибирского макрорегиона - в демографической, политической, социальной, экономической - произошли радикальные изменения; с другой - резко выросли удельный вес и значение Сибири в решении многих задач общегосударственного масштаба. Поэтому в статье с помощью своеобразного методологического «шурфа», проложенного через непродолжительные по времени, но столь своеобразные этапы российской истории, предпринимается попытка выяснить, каким образом и с помощью каких органов центральная власть управляла сибирским макрорегионом, что позволяло ей добиваться искомых результатов, какой ценой и, самое главное, за чей счет.

Государственное управление Сибирью на рубеже XIX-XX в.

К концу XIX в. Сибирь находилась в составе России более трех столетий. За это время государственное управление сибирской окраиной трансформировалось неоднократно и чаще, чем территорий центральной части страны. Соответственно чаще менялась и карта административно-территориального устройства сибирского края. Складывается даже впечатление, что отсутствие макрорегиональной идеологии и концепции развития Сибири царское правительство как бы пыталось компенсировать активным реформаторством в сфере государственного управления.

Впрочем, Сибирь в этом отношении не являлась исключением. XVII-XIX вв. прошли под знаком реформ и контрреформ системы государственного управления всей России. Модели же государственного управления такими национальными окраинами, как Кавказ, Польша и Финляндия, неоднократно менялись на протяжении только одного XIX века . Но, скорее всего, такая активность в отношении Сибири обусловливалась объективными факторами: теми изменениями, которые произошли в ней за эти три века, и той ролью, какую играл макрорегион в составе России на разных этапах ее развития.

В различных вариантах были апробированы три принципиально разных подхода к организации управления Сибирью, на каждый из которых пришлось примерно по столетию. В XVII в. была использована предельно простая и жестко централизованная система с ее территориальными приказами, находившимися в Москве, и назначаемой из Центра местной администрацией. В XVIII в. была предпринята первая попытка унифицировать управление Сибирью с управлением европейской частью страны, и на азиатскую часть России были распространены нормы, применявшиеся по отношению к внутренним губерниям Российской империи. XIX в., напротив, прошел под знаком поиска, внедрения и применения особой модели управления, как считали ее разработчики, максимально учитывавшей специфику Сибири .

Реализация этой довольно сложной модели вылилась в разделение Сибири в административно-территориальном отношении на западную и восточную части. Необходимость такого рассечения ранее единого историко-географического и административно-политического пространства обосновывалась колоссальными размерами края и невозможностью эффективно управлять им из единого центра. Были учреждены два генерал-губернаторства - Западно-Сибирское и Восточно-Сибирское, - тогда как на большей части европейской части России высшим управленческим звеном в то время являлись губернаторства. Западно-Сибирское и Восточно-Сибирское генерал-губернаторства, в свою очередь, подразделялись на губернии (в том числе области, приморские и пограничные управления), округа и волости (инородческие управы), которые были образованы с учетом экономико-географических и военно-политических условий, численности и национального состава населения.

Будучи на один, генерал-губернаторский, уровень тяжеловеснее по сравнению с общероссийской административно-территориальной управленческой системой, сибирская ее ветвь, благодаря большему набору структурных элементов, была явно эластичнее. Генерал-губернаторы и особенно губернаторы Сибири, хотя их компетенция не была определена законодательно, располагали огромными полномочиями по координации деятельности и по надзору за работой местной администрации. В свою очередь созданные при них Советы Главных управлений и коллегиальные советы являлись своеобразными противовесами и органами местного контроля за деятельностью генерал-губернаторов в первом случае и губернаторов - во втором .

Отсутствие должного единства, последовательности и преемственности в правительственной политике по отношению к Сибири отрицательно сказалось на ее эффективности и мало благоприятствовало развитию края. Тем не менее, хорошо прослеживаются наиболее существенные особенности государственного управления Сибирью, сохранившиеся на протяжении первых трех столетий. Главными из них являлись большая централизация и бюрократизация административного аппарата, высокая степень его милитаризации, а также бюрократический произвол при полном игнорировании сибирской общественности, элементов выборности и самоуправления как на институциональном, так и на функциональном уровнях.

Результаты такой политики были довольно противоречивыми. Необходимо признать, что Сибирь была достаточно быстро и, главное, надежно инкорпорирована в состав Российского государства, стала органической частью ее территориальной (макрорегиональной) структуры, сыграв решающую роль в превращении России в евразийскую державу. Она постоянно вносила большой вклад в формирование государственной казны. Благодаря реформам, осуществленным здесь в XVIII-XIX вв., произошла частичная деконцентрация государственной власти в масштабах всей России и ее централизация сначала на макрорегиональном, общесибирском, а затем и на региональном, губернском, уровнях. Это минимизировало усилия, которые Центр затрачивал на сибирские дела, и приблизило органы государственного управления к местному населению, являвшемуся объектом этого управления. В 1822 г. по инициативе М. М. Сперанского был принят корпус законодательных актов, известный под названием «Учреждение для управления сибирских губерний» (или «Сибирского учреждения»). Реформы М. М. Сперанского позволили осуществить кодификацию сибирских законов на десятилетие раньше, чем общероссийских. В результате для многих отраслей управления была создана серьезная правовая база. Кроме того, Сибирь впервые получила рациональное территориальное деление.

В то же время по темпам и уровню экономического и культурного развития, по объему прав местного населения в области гражданских свобод, по состоянию институтов гражданского общества Сибирь к концу XIX в. продолжала значительно отличаться (главным образом - отставать) от центральных районов России. Последнее обстоятельство дало основание сибирской общественности и особенно идеологам сибирского областничества подвергнуть базировавшуюся на реформах М. М. Сперанского систему управления макрорегионом жесткой критике. В наличии особой системы управления, зафиксированной в «Сибирском учреждении», последние видели главную причину того, что реформы, проводившиеся в европейской части страны в 1860–1870-е годы, не были распространены на Сибирь. Отсюда областники делали далеко идущие выводы о неравноправии местного населения в области гражданских свобод, о неудовлетворительных темпах и результатах развития экономики и культуры макрорегиона и, в конечном счете, о колониальном положении Сибири в составе Российской империи .

Действительно, если рассуждать чисто формально, то «Сибирское учреждение» сохраняло свой особый юридический статус в «Своде законов Российской империи» до Февральской революции 1917 г. Однако многие его положения перестали действовать на практике или были отменены еще в XIX в. Значительные изменения претерпела административно-территориальная карта Азиатской России. В 1882 г. было упразднено Западно-Сибирское, а затем и Восточно-Сибирское генерал-губернаторство. Вместо них были созданы Иркутское, Приамурское, Степное и Туркестанское генерал-губернаторства. Тобольская и Томская губернии, которые находились ближе других сибирских территорий к европейской части России, превосходили их по численности населения и опережали по развитию экономики, были изъяты из генерал-губернаторского управления и переданы в непосредственное подчинение центральных учреждений - министерств. Остальные губернии и области Сибири остались в подчинении Иркутского и Степного генерал-губернаторов.

Такая поливариантная система управления по отношению к разным губерниям и областям была применена в Сибири впервые. В принципе она свидетельствовала о положительных подвижках в среде столичной бюрократии, которая стала сознавать, что составляющие Сибирь территории отличаются друг от друга не только местом своего расположения на географической карте, но и численностью и составом населения, уровнем социально-экономического развития, несовпадением стоявших перед ними проблем. Однако среди высших сибирских администраторов эта система не встретила единодушной оценки. Если одни из них в разнообразии управления разными губерниями и областями видели учет местной специфики и считали такую практику оптимальной, то другие акцентировали внимание на утрате Сибирью территориальной целостности, настаивали на централизации управления макрорегионом и на возврате к единому Сибирскому генерал-губернаторству. Нужно признать, что аргументы обеих сторон были весомыми и заслуживавшими внимания .

Что же касается стремления областников квалифицировать положение Сибири как колониальное, то оно не имело под собой никакого серьезного основания: ни фактического, ни теоретического. Если говорить о социально-политической сфере Сибири, то в ней к концу XIX в. сохранились лишь отдельные элементы дискриминации небольшой части населения (например, особый порядок управления аборигенами, использование макрорегиона в качестве места уголовной и политической ссылки), носившие в основном рудиментарный характер и имевшие тенденцию к отмиранию.

Если же рассматривать экономическую сферу, анализируя которую областники акцентировали внимание на неэквивалентном обмене между Центром и Сибирью, то к концу XIX в. пик таких отношений, ранее базировавшихся на вассальной зависимости коренного населения от русского государства и на уплате ясака, был уже давно пройден. Другое дело, что, как правильно писали областники, царское правительство мало содействовало развитию в Сибири промышленности, строительству здесь заводов и фабрик, способных удовлетворять потребности местного населения в товарах промышленного производства.

Но на то были свои причины. В их ряду нельзя не учитывать лежавшие на поверхности, однако от того не переставшие оставаться решающими для объяснения ситуации геополитические факторы. Сибирь не являлась ближайшей к имперскому ядру - и не только географически - и жизненно необходимой для формирования имперского пространства провинцией. Напротив, она была самым отдаленным (за исключением Дальнего Востока) макрорегионом, на право обладать которым, в отличие от Кавказа, Польши или Финляндии, к тому же никто, кроме России, не претендовал. Поэтому положение Сибири в составе России было отнюдь не высоким. Наиболее точно ее статус того времени можно определить термином «колонизируемая окраина». Заметим, что несколькими веками раньше через такую же ступень в своем развитии, но в разное время и за разные сроки, прошли почти все территории, вошедшие позднее в состав Московского государства.

Историческая «очередь» для обустройства Сибири с использованием всей мощи государственных ресурсов Росси наступила только в конце XIX в. Два десятилетия на рубеже XIX-XX вв. прошли под знаком нового реформирования государственного управления Сибирью. На этот раз реформы вызывались не какой-то одной причиной (например, потребностями улучшения самого административного аппарата, фискальными, военными или геополитическими интересами), а диктовались совокупностью объективных обстоятельств общероссийского и сибирского характера. В их ряду большое значение имели соображения относительно новой роли Сибири в составе модернизируемой России и, что особенно важно, перспектив развития самой Сибири.

Важнейшими мероприятиями, с помощью которых правительство намеревалось кардинально изменить положение в самой Сибири и ее место в составе России, стало строительство Транссибирской железнодорожной магистрали и тесно связанная с ним сельскохозяйственная колонизация края, проводимая благодаря государственной организации переселенческого дела. Более того, строительство Транссибирской магистрали лежало в русле мэйнстрима глобального развития второй половины XIX века. Как утверждает американский историк С. Г. Маркс, специально изучавший названную проблематику, в то время строительство железных дорог было «символом престижа, прогресса и силы» . Поэтому для координации правительственной деятельности по строительству Транссибирской магистрали и освоения всего макрорегиона в конце 1892 г. в столице был создан специальный орган управления - Комитет Сибирской железной дороги.

Председателем Комитета Сибирской железной дороги стал наследник престола, будущий император Николай II, а его членами - председатель Комитета министров, министры финансов, внутренних дел, путей сообщения, военный, государственный контролер, управляющий морским министерством. Для участия в заседаниях Комитета Сибирской железной дороги часто приглашались министры юстиции, иностранных дел, Иркутский, Приамурский и Степной генерал-губернаторы.

Более десяти лет в Комитете Сибирской железной дороги, имевшем благодаря личному руководству им сначала со стороны наследника престола, а затем - самого императора исключительные полномочия, была реально сосредоточена высшая государственная власть по управлению макрорегионом. Комитет стал без всякого преувеличения «государством в государстве». Он оперативно решал стратегические вопросы развития Сибири, быстро находил необходимые финансы, мобилизовывал материальные и людские ресурсы. Впервые за все время существования Сибири в составе России макрорегион получил крупные государственные инвестиции. Создание чрезвычайного административного органа позволило в кратчайшие сроки осуществить постройку Транссибирской железнодорожной магистрали и переселить миллионы крестьян из европейской России, что привело ко «второму открытию» Сибири .

Другим важным модернизационным проектом стала губернская реформа, осуществленная в Сибири в 1895 г., то есть на восемь лет раньше, чем в европейской части страны. В каждом регионе под председательством губернатора было создано губернское управление, общее присутствие которого составляли вице-губернатор, а также первые руководители главных губернских учреждений: управляющий казенной палатой, управляющий государственными имуществами, председатель губернского суда, губернский прокурор и др. Благодаря созданию губернских управлений губернаторы Сибири получили возможность увеличить свое влияние на основные сферы управления и добиваться большей согласованности действий местных административных органов.

С 1909 г. членами общих присутствий губернских управлений являлись также заведующие переселенческим делом в губернии. Кроме того, на губернские управления были возложены права и обязанности, которые в европейской России несли органы дворянского самоуправления и земские учреждения, отсутствовавшие в Сибири. В результате структура и функции губернских учреждений в европейской России и в Сибири весьма значительно различались. Некоторых специальных губернских учреждений в Сибири не существовало, но при этом их обязанности выполняло общее губернское управление. В то же время здесь имелись такие важные органы, отсутствовавшие в европейской части страны, как переселенческие управления, занимавшиеся, помимо своих прямых обязанностей, также дорожным строительством, больничным и школьным делами. В результате объем властных полномочий и обязанностей у сибирских губернаторов был больше, чем у их коллег в центральной части России .

Следовательно, одни мероприятия царизма конца XIX - начала XX в. по совершенствованию государственного управления Сибирью лежали в русле общеимперских новаций, хотя осуществлялись с отставанием или с опережением, другие - стояли как бы особняком и являлись отражением местной специфики. Созданием комитета Сибирской железной дороги и органов переселенческого управления царское правительство показало, что оно было способно на решительные нестандартные шаги, быстро дававшие положительный эффект для развития как сибирского края, так и России в целом.

В советской исторической литературе система регионального управления Сибирью, существовавшая до Февральской революции 1917 г., как правило, характеризовалась резко критически. Эта оценка, однако, не являлась следствием глубокого специального изучения данного предмета, если не считать ссылок на чрезмерную централизацию и бюрократизм, которые были присущи не только Сибири. Скорее наоборот, она вытекала из политико-идеологических соображений общего характера и негативного отношения ко всему, что так или иначе было связано с самодержавием и его политикой, и мало отвечала требованиям объективности.

Не частый случай, но выводы советской историографии были полностью поддержаны в постсоветское время А. В. Ремневым в специальной монографии, опубликованной в 1997 г. А. В. Ремнев утверждал, что дореволюционная система управления Сибирью «безнадежно устарела» и требовала «коренного пересмотра». Причем непосредственным основанием для таких суждений послужили взаимоисключающие суждения автора относительно правительственной политики в Сибири. В одном случае А. В. Ремнев приписывал самодержавию проведение дискриминационной политики с элементами колониализма, стремление решать российские проблемы за счет Сибири, в другом - упрекал царизм в намерении воспроизвести в Сибири социально-экономические отношения, господствовавшие в европейской России .

Едва ли проведение такой разнонаправленной политики по отношению к одной и той же территории было возможно в принципе. К тому же приведенный А. В. Ремневым фактический материал не давал оснований для столь категорических суждений. Но самое главное в другом: оценку правительственной политики в Сибири неправомерно распространять на систему управления Сибирью. Государственная политика и система управления - это две разные сферы деятельности. Каждая из них нуждается в специальном анализе и соответствующей оценке.

О том, что губернская система управления Российской империи нуждалась в серьезной корректировке, свидетельствует появление в конце XIX - начале XX в. нескольких проектов ее реформирования. В основном они предусматривали дальнейшее усиление губернаторской власти. Но ни один из этих проектов не был воплощен в жизнь, поскольку не учитывал того, что проблемы губернского устройства являлись отражением системного кризиса всей российской государственности, и не был направлен на его снятие. Важнейшее направление реформирования губернского звена государственного управления общественность видела в учреждении на губернском уровне какого-либо представительного органа для решения двух главных задач: во-первых, для трансляции верховной власти местных нужд и, во-вторых, для контроля за деятельностью администрации со стороны общественности .

В Сибири эта ситуация усугублялась рядом других проблем. Важнейшая из них заключалась в гипертрофированном удельном весе государственного сектора в экономике и социальной инфраструктуре Сибири в ущерб частному предпринимательству. В начале XX века в Сибири если не все, то почти все принадлежало казне и Кабинету Его Императорского Величества. Государственными были не только суд, полиция и тюрьмы, но и земли, недра, леса, рудники, железные дороги, больницы и т. д. Следствием, можно сказать, тотального огосударствления экономики макрорегиона стала неразвитость его социальной структуры, «зачаточный» удельный вес в ее составе класса предпринимателей и лиц свободных профессий.

Второй по значимости проблемой являлось состояние институтов гражданского общества, которые могли бы заниматься политической социализацией и адаптацией граждан, политической коммуникацией, агрегацией и артикуляцией интересов различных групп населения перед государственной властью. Как свидетельствует имеющийся в специальных исследованиях фактический материал, в Сибири институты гражданского общества были малочисленными и неразвитыми . Здесь продолжительное время существовали и относительно устойчиво функционировали только органы городского самоуправления . Кроме того, с начала Мировой войны стали бурно развиваться различного рода кооперативные организации .

Однако царская администрация не захотела переложить хотя бы часть своих функций (а, в конечном счете, и ответственности) на плечи сибирской общественности, жаждавшей включиться в обустройство своего края. В результате органы государственного управления в Сибири, располагая достаточно разветвленной структурой, необходимой компетенцией и квалифицированными кадрами, не имели ни широкой социальной опоры, ни дополнительных подпорок в лице институтов гражданского общества, которые в кризисных условиях могли бы сыграть амортизирующую роль между населением и государственной властью. Напротив, в начале марта 1917 г., когда из Центра пришли известия о революции в Петрограде, именно руководители местных общественных организаций, наряду с бывшими политическими ссыльными, выступили в Сибири в роли главных ниспровергателей старой власти. Что же касается местных органов царской администрации, то в новых условиях, возникших после ликвидации вершины прежней властной пирамиды, перед напором революционных сил они оказались настолько несостоятельными, что нигде не оказали даже робких попыток сопротивления.

Государственное управление Сибирью в годы революций и гражданской войны

С точки зрения проблем государственного управления Сибирью в период революции и гражданской войны прослеживаются четыре основных этапа со «скользящими» внутренними границами между ними .

Первый этап пришелся на весну - осень 1917 г. Возглавлявшее тогда Россию Временное правительство свою главную задачу в сфере управления видело в децентрализации и демократизации государственной власти. Однако на деле такая политика обернулась потерей управления страной и угрозой ее распада. В конце октября 1917 г. Временное правительство было насильственно свергнуто. Это была суровая, но справедливая расплата за то, что Временное правительство изначально допустило непростительную ошибку. Оно разрешило существование различных общественно-политических структур, созданных по почину снизу, одни из которых (комитеты общественной безопасности, комитеты общественного порядка и безопасности, комитеты общественных организаций, различного рода советы и т. п.) претендовали на роль параллельных государственных структур, а другие (большевистские советы) - даже на всю полноту государственной власти.

Необходимо отметить, что свою лепту в подрыв авторитета и реального влияния Временного правительства внесла либерально-демократическая и особенно социалистическая интеллигенция Сибири. Напомним, что по ее вине оказались не у дел профессора Е. Л. Зубашев и П. И. Преображенский, направленные Временным правительством в качестве комиссаров Центра соответственно в Томск и Иркутск. Более того, 21 марта 1917 г. исполнительный комитет общественных организаций Иркутска принял резолюцию, в которой заявил, что в основе взаимоотношений центральных и местных органов власти должна лежать «ничем не ограничиваемая революционная самодеятельность организованных на местах народа и армии» .

С апреля 1917 г. в Томской губернии началось формирование особой системы органов государственного управления, не предусмотренной центральным законодательством и не имевшей аналогов в других губерниях России, - народных собраний и их исполнительных комитетов . Народным собраниям и исполнительным комитетам предполагалось вручить всю полноту государственной власти в пределах Томской губернии впредь до введения в ней земских учреждений по закону Временного правительства.

Затем 23 мая первая сессия Томского губернского собрания, признав институт губернских и уездных комиссаров Временного правительства для Томской губернии полезным, их назначение сверху, однако, объявила недопустимым. Она постановила присвоить права губернского и уездного комиссаров председателям губернского и уездных исполнительных комитетов . Проявленная томской революционной общественностью инициатива отнюдь не способствовала стабилизации политического положения, а, напротив, усиливала неразбериху в вопросе о государственном устройстве России.

Другой инициативой томичей, имевшей для Сибири и для России в целом еще более серьезные последствия, стало постановление губернского народного собрания от 23 мая 1917 г. о необходимости введения областного самоуправления и об избрании Сибирской областной думы в качестве местного законодательного органа . Это постановление породило череду мероприятий, в конечном счете приведших к превращению сибирского областничества из совокупности идейно-политических взглядов небольшой группы интеллигентов в общественно-политическое движение, опиравшееся на часть существовавших в то время революционно-демократических органов и организаций. В итоге мероприятия, предпринятые областниками летом-осенью 1917 г. по формированию сибирского самоуправления, объективно вызвали ослабление позиций Временного правительства и были на руку революционным радикалам.

Правда, после Октябрьского переворота в Петрограде областники внесли коррективы в свою политику. Они осудили захват власти большевиками и их сторонниками и зимой 1917–1918 гг. в противовес им предприняли попытку сформировать областные органы власти и управления: созвали Сибирскую областную думу и создали Временное Сибирское правительство.

За недолгое время своего руководства Россией Временное правительство, занятое решением более важных внутренних и внешних проблем, практически не уделяло внимания Сибири. Вся его деятельность ограничилась назначением главных начальников краев, губерний и областей (сначала - исполняющих обязанности генерал-губернаторов, губернаторов и вице-губернаторов, затем - комиссаров) и изданием нескольких нормативных актов. Главными из них были постановление от 27 марта о передаче кабинетских земель, лесов и водных пространств в заведование и управление министерства земледелия от 17 июня - об образовании в Томской губернии четырех новых уездов и о разделении ее на две губернии - Томскую и Алтайскую и от 17 июня - о введении земских учреждений в губерниях и областях Сибири . В остальных отношениях макрорегион был как бы предоставлен самому себе. Происходившие здесь события в основном являлись запоздалым эхом того, что делалось в центральной части России.

В институциональном и в содержательном отношениях местные процессы также мало чем отличались от общероссийских. В Сибири доминировали две главные тенденции, которые определяли сущность политической жизни всей страны: ослабление позиций органов Временного правительства и усиление влияния численно увеличивавшихся и большевизировавшихся советов. Причем последние интенсивно вели работу по консолидации своих сил в масштабах всего макрорегиона. В третьей декаде октября 1917 г. эта деятельность увенчалась успехом: в Иркутске был созван первый Всесибирский съезд советов. На этом съезде 23 октября, то есть за два дня до вооруженного восстания в Петрограде, был сделан исключительно важный организационный шаг. Съезд сформировал руководящий советский орган макрорегионального масштаба - так называемый Центральный исполнительный комитет советов Сибири (Центросибирь). С его деятельностью был связан второй этап решения проблемы управления Сибирью в годы революции и гражданской войны.

Центросибирь, избравшая местом своего пребывания Иркутск, оперативно и решительно приступила к действиям по советизации Сибири. Во многом благодаря проявленным ею настойчивости и усилиям в конце ноября 1917 - первой половине февраля 1918 г. советская власть утвердилась в большинстве крупных административных центров Восточной Сибири и Забайкалья, было подавлено вооруженное выступление офицеров и юнкеров в Иркутске, разогнана Сибирская областная дума в Томске. В результате в среде революционных радикалов Центросибирь завоевала высокий авторитет. Его показателем стало признание Центросибири в качестве руководящего органа со стороны большевизированных советов Западной Сибири и краевого исполнительного комитета советов Дальнего Востока, руководство подготовкой и проведением 16–26 февраля 1918 г. в Иркутске второго Всесибирского съезда советов.

После второго Всесибирского съезда советов положение Центросибири принципиально изменилось. Если раньше она была одной из общественных организаций революционного типа, то теперь стала официальным органом государственной власти. В соответствии с новым положением Центросибири втрое увеличилась численность ее членов, а также изменились функции: если до середины февраля 1918 г. главной из них была агитационная, то со второй половины февраля на передний план выдвинулась задача организации управления макрорегионом.

Для успешного ведения агитационной работы Центросибири было достаточно революционного авторитета, но для осуществления управления Сибирью потребовались организационные структуры в виде собственного распорядительного и исполнительного аппарата. Поэтому с весны 1918 г. Центросибирь приступила к учреждению различных отделов (комиссариатов). Непосредственно и через свои отделы она стала подчинять себе все уже существовавшие и вновь возникавшие в Сибири советы и исполнительные комитеты советов, стремясь реально возглавить их деятельность .

Примерно до весны 1918 г., пока почти все время и усилия столичных и местных советских органов поглощала борьба за свержение старой и утверждение собственной власти, их контакты носили спорадический характер и заключались преимущественно в обмене информацией о текущих событиях. Никаких руководящих указаний из Центра относительно того, что и как делать, Центросибирь не получала, действуя во всех случаях по собственному усмотрению. С весны 1918 г. центральные органы власти стали подчинять себе региональные и макрорегиональные органы управления, брать на себя непосредственное руководство их деятельностью. Достаточно показательна хотя бы ситуация, возникшая в отношениях между Центром и сибирскими органами советского управления в связи с дискуссией о заключении Брестского мирного договора.

21 февраля 1918 г. второй Всесибирский съезд советов единогласно высказался против политики советского правительства в вопросе о Брестском мире. Он заявил, что «не считает себя связанным мирным договором, если таковой заключит Совет народных комиссаров с германским правительством» .

Ответная реакция Центра не заставила себя долго ждать. На вакантную должность председателя Центросибири, образовавшуюся после ухода с этого поста «левого коммуниста» Б. З. Шумяцкого, по указанию ЦК большевиков был рекомендован твердый сторонник В. И. Ленина и централизма в сфере государственного управления Сибирью Н. Н. Яковлев. Раньше Н. Н. Яковлев возглавлял исполком Западно-Сибирского областного совета и был решительным противником сибирской автономии. Енисейскому губисполкому советов, отличавшемуся в Сибири наибольшим сепаратизмом, Н. Н. Яковлев немедленно направил письмо, в котором говорилось: «Мы стоим на точке зрения неукоснительного исполнения декретов и распоряжений центрально-государственной власти». А далее содержалась товарищеская рекомендация енисейским руководителям вести себя аналогичным образом .

В дальнейшем Центросибирь не только безропотно сносила все покушения на ее прерогативы со стороны Москвы, но и сама стала активным проводником организационного централизма в жизнь. Изменение позиций Центросибири объясняется тем беспрецедентным нажимом, которому она подверглась со стороны высших органов управления и противостоять которому без ущерба для общего дела не могла.

Кроме того, как под давлением Москвы, так и под влиянием объективных обстоятельств, в среде советских руководителей Сибири росло понимание необходимости, с одной стороны, расстаться с иллюзиями (или остатками демагогии) о полновластии местных советов, с другой стороны - усиления государственной вертикали, централизации советского управления для того, чтобы удержать власть в своих руках.

Подтверждением сказанному может служить телеграмма, 27 апреля 1918 г. отправленная на места за подписью одного из руководителей Центросибири. В ней говорилось: «Считая необходимой строжайшую революционную дисциплину в деле взаимного соподчинения советских организаций и безусловного проведения в жизнь всех распоряжений высших инстанций советской власти, предлагаю всем заведующим административными или организационными отделами совдепов Сибири внимательно следить за выполнением местными совдепами директив центральной власти …» .

Вспыхнувший в конце мая 1918 г. мятеж Чехословацкого корпуса привел к быстрому падению советов в Западной Сибири и прервал контакты между Центросибирью и Москвой. В обстановке начавшейся гражданской войны и открытой интервенции Центросибирь еще три месяца, до конца августа 1918 г., пыталась руководить борьбой местных советов против контрреволюции без какой-либо поддержки со стороны высших органов власти.

В это время централистские тенденции в ее собственной деятельности, обнаружившиеся во второй половине весны 1918 г., нашли свое логическое развитие. Но управляемость подведомственной Центросибири территорией из-за практически полного отсутствия низовых советов сельского и волостного звена оставалась слабой. Да и на уездно-губернском уровне она базировалась не на реальной силе Центросибири, а на ее моральном авторитете в среде советских радикалов.

Можно, таким образом, утверждать, что во второй половине весны - летом 1918 г. в Сибири, как и в центральных районах России, начался процесс превращения власти советов в советскую власть. Он заключался в решительном подчинении нижестоящих органов власти вышестоящим, местных интересов - общегосударственным. Сибирь в этом отношении не составляла исключения. Однако здесь процесс централизации советских государственных органов начался позднее, шел медленнее и был прерван в результате победы контрреволюции, не достигнув своего логического завершения. Центросибирь так и не смогла полностью овладеть ситуацией, стать реальным органом макрорегионального управления.

Четвертый этап в сфере государственного управления Сибирью периода революции и гражданской войны начался в конце лета 1919 г., когда постановлением Всероссийского центрального исполнительного комитета советов (ВЦИК) РСФСР от 27 августа для управления макрорегионом был учрежден Сибирский революционный комитет (Сибревком) .

Персонально в состав Сибревкома были назначены три человека: И. Н. Смирнов (председатель), В. М. Косарев и М. И. Фрумкин (члены). Все они хорошо знали Сибирь по ссылке и предшествующей советской работе, занимали в партийно-государственной иерархии того времени довольно высокие посты. Что касается И. Н. Смирнова, то он являлся кандидатом в члены ЦК РКП(б), пользовался безусловным доверием со стороны В. И. Ленина и Л. Д. Троцкого. Это давало И. Н. Смирнову право единолично решать все вопросы политического, военного и дипломатического характера, возникавшие на востоке России, карать и миловать людей, поскольку он мог утверждать или отменять приговоры местных органов ВЧК. Фактически И. Н. Смирнов стал первым советским наместником в Сибири, располагавшим такими правами, ресурсами и возможностями, о которых царские генерал-губернаторы, не говоря уже о губернаторах, и не помышляли .

К тому времени в советской России произошла глубокая трансформация властных структур. Она выразилась в создании жестко централизованного и в значительной своей части милитаризованного государственного аппарата.

Исходным принципом его формирования стали не выборы снизу, хотя официально их никто не отменял, а назначение сверху. Конституционно декларированный принцип двойной подчиненности местного исполнительного аппарата (собственному исполкому советов и соответствующему отделу вышестоящего исполкома) на деле перестал соблюдаться. Такие отделы исполкомов советов, как военный и по борьбе с контрреволюцией (чрезвычайные комиссии, чека), продолжали существовать в составе исполкомов номинально, а по сути дела полностью перешли в подчинение высших органов управления: народного комиссариата по военным делам в первом случае и Всероссийской чрезвычайной комиссии по борьбе с контрреволюцией - во втором. Местные органы управления промышленностью и продовольственный аппарат также стали работать преимущественно по указаниям и под контролем центральных учреждений: Высшего совета народного хозяйства и Народного комиссариата продовольствия.

В повседневной деятельности советских органов широкое распространение получили такие формы работы, как приказы и мобилизации. В результате на смену власти советов, содержавшей элементы ограниченной демократии, пришла советская власть, построенная по типу военной диктатуры. Стержнем этой жестко организованной государственной машины, надежно скрытым от посторонних глаз, была организационная структура партии большевиков, начиная от ее Центрального комитета и кончая местными низовыми организациями - коммунистическими ячейками.

В вопросе о государственном управлении Сибирью после ее освобождения от колчаковцев и интервентов Москва изначально решила проводить исключительно жесткий курс. Его доминантой стало создание мощного и всеобъемлющего государственного аппарата, основанного на принципах назначенчества и централизма. С этой целью Сибревком был наделен статусом областного учреждения, которому были подчинены все местные органы гражданской власти, кроме ВЧК.

Восстановление советской власти в Сибири, осуществлявшееся под руководством Сибревкома, имело ярко выраженную особенность. Она заключалась в том, что на всей территории макрорегиона были созданы не конституционные органы власти - выборные советы, а назначенные вышестоящими инстанциями ревкомы.

В результате Сибирь оказалась единственным макрорегионом РСФСР, в котором ревкомы были созданы на всех уровнях управления: на губернском, уездном, волостном и сельском (поселковом). Благодаря их формированию посредством назначения председателями и членами ревкомов стали преимущественно большевики и сочувствующие РКП(б).

Наличие такой жесткой управленческой структуры позволило Красной Армии успешно завершить разгром войск Колчака, в кратчайший срок включить Сибирь в орбиту коммунистического влияния, оперативно приступить к использованию ее людских и материальных ресурсов для оказания помощи центральной России .

К весне 1920 г. Сибревком выполнил основные задачи, побудившие центральную власть создать его. Однако ликвидации Сибревкома не произошло. Напротив, с санкции ЦК РКП(б) в апреле-мае 1920 г. в составе Сибревкома были созданы недостающие отделы, включая военный. В результате Сибревком стал чрезвычайным макрорегиональным органом не только гражданского, но и военного управления. В октябре 1920 г. вопрос о новом статусе Сибревкома был дважды рассмотрен на заседаниях Совета народных комиссаров. На втором из них, состоявшемся 12 октября, Совнарком принял специальное положение о Сибревкоме.

В этом положении Сибревком именовался высшим полномочным представителем центральных ведомств советской власти в Сибири, по отношению к которым он объявлялся исполнительным органом. На Сибревком возлагалась обязанность поддерживать революционный порядок в крае, а также предоставлялись права руководить всеми административно-хозяйственными учреждениями, располагавшимися на территории Сибири. Деятельность Сибревкома должна была осуществляться в соответствии с постановлениями и распоряжениями центральных советских инстанций: ВЦИК, Совнаркома и наркоматов. В свою очередь постановления и распоряжения Сибревкома подлежали обязательному исполнению всеми местными советскими органами Сибири . Принятое Совнаркомом положение стало основополагающим документом, регламентировавшим права и обязанности, принципы организации и структуру Сибревкома, надолго определившим место Сибревкома в советской государственной системе.

Рассматривая вопрос о государственном управлении Сибирью в советское время, было бы грубейшей ошибкой забывать о существовании параллельных структур правящей коммунистической партии. Для Сибири такое партийное учреждение, получившее название Сибирского бюро ЦК РКП(б), было образовано апрельским (1920 г.) пленумом ЦК большевиков . Сиббюро ЦК существовало на правах регионального отдела ЦК РКП(б) и являлось тем учреждением, которое осуществляло руководство и партийный контроль за деятельностью Сибревкома. Именно на его заседаниях обсуждались важнейшие политические, военные, дипломатические вопросы и вырабатывались директивы для их последующего проведения Сибревкомом в жизнь в советском порядке. Наличие Сиббюро ЦК являлось дополнительной гарантией того, что возложенные Центром на Сибревком задачи будут выполнены в полном объеме и в срок.

Проделанный обзор позволяет утверждать, что Временное правительство явно недооценило значение управления Сибирью в столь сложный и ответственный период, каким был 1917 год. Во всяком случае, впервые за все время существования Сибири в составе России управление сибирскими губерниями не было консолидировано на более высоком уровне, а существовавшее губернское - не располагало никакими дополнительными полномочиями. Недооценка организационного фактора привела к тому, что достаточно серьезный для 1917 года потенциал сибирского областничества, имевшего в основном демократический характер и проправительственную направленность, не был использован в интересах стабилизации политического положения и недопущения углубления революции в Сибири.

В то же время позиция большевиков, несомненно, была более грамотной и эффективной. Еще в ходе борьбы за свержение Временного правительства они верно оценили значение консолидации советов в общесибирском масштабе и создали макрорегиональный руководящий советский орган в виде Центросибири. Учреждение Сибревкома, наделенного чрезвычайными полномочиями Центра, но работавшего непосредственно на территории Сибири, было еще более эффективным шагом. Именно благодаря использованию такого варианта государственного управления после разгрома белогвардейцев сибирский макрорегион был быстро советизирован и полностью интегрирован в состав РСФСР.

Государственное управление Сибирью в годы нэпа

К концу 1920 г. главные бои гражданской войны в России завершились. Что касается Сибири, то к этому времени фундамент советской власти здесь был заложен надежный. Основываясь на успехах, достигнутых в деле советского строительства, часть сибирских работников губернского масштаба посчитала возможным ликвидировать Сибревком вообще или, как минимум, его военный и административные отделы. Они утверждали, что губернские советские органы смогут самостоятельно, без содействия Сибревкома проводить в жизнь решения Центра и эффективно руководить подведомственными им территориями.

За такой позицией легко угадывались намерения нарождавшейся в Сибири региональной партийно-советской элиты. Она явно хотела устранить промежуточную инстанцию между сибирскими губерниями и Москвой, установить со столицей прямые контакты и тем самым повысить свой собственный номенклатурный статус.

Однако такие амбициозные намерения не нашли поддержки в Москве, видимо боявшейся сибирского сепаратизма (или грамотно делавшей вид, что она боится советскую разновидность областничества), и встретили решительный протест со стороны Сиббюро ЦК РКП(б) и Сибревкома.

Партийно-советское руководство Сибири выдвинуло в пользу сохранения Сибревкома как чрезвычайного органа гражданского и военного управления макрорегионального масштаба ряд аргументов политического и экономического характера. Например, в документах, подготовленных в январе 1921 г. для третьей Сибирской конференции РКП(б), оно указывало на то, что Сибирь является самостоятельным экономическим районом, занимающим определенное место в системе общественного разделения труда; имеет собственный хозяйственный план, являющийся составной частью общероссийского; обращало внимание на большой удельный вес здесь зажиточного крестьянства и кулачества, способных оказать сопротивление советской власти, а также на большую протяженность границы, на противоположной стороне которой находятся крупные белогвардейские формирования. Анализ социально-экономического и политического положения макрорегиона завершался выводом о необходимости Сибревкома «как боевого органа, обладающего всей полнотой власти на территории Сибири» .

Действительно, справедливость некоторых из высказанных соображений подтвердилась уже в ходе работы партийной конференции. В конце января 1921 г. в Ишимском уезде Тюменской губернии вспыхнул очередной мятеж. К большой неожиданности партийно-советского руководства Сибири он в короткий срок стремительно вырос в восстание, которое охватило территорию нескольких губерний Западной Сибири и Урала. С обеих сторон в борьбу были вовлечены десятки тысяч людей. Задачи, связанные с подавлением мятежа, выдвинулись в деятельности Сибревкома на первый план. Противники Сибревкома были вынуждены снять вопрос о его ликвидации с обсуждения.

К осени 1921 г. это восстание было в основном ликвидировано. Вопрос же об упразднении Сибревкома до конца 1925 г., когда Сибревком сошел с исторической сцены, как ни парадоксально, официально больше никогда не возникал, хотя объективных оснований для его новой постановки было более чем достаточно. В качестве важнейшего мотива мог послужить отказ РКП(б) от политики «военного коммунизма» и переход к новой экономической политике, которой формы и методы управления, практиковавшиеся Сибревкомом в условиях гражданской войны, казалось бы плохо соответствовали.

В действительности для коммунистов никакого противоречия в том, что чрезвычайный орган государственной власти военного времени продолжал функционировать в Сибири в обстановке мирного времени, не существовало. Не существовало, прежде всего, потому, что новая экономическая политика воспринималась ими через призму классовой борьбы, в которой отступление в сфере экономики требовалось компенсировать ужесточением организации, большей дисциплинированностью и сплоченностью собственных рядов. Сибревком в качестве органа управления огромной и потенциально взрывоопасной территорией органично вписывался в такую идеологию.

Кроме того, существовали мотивы сугубо прагматического свойства. Дело в том, что за первые четыре года своего правления большевики основательно подорвали сельскохозяйственное производство центральных районов страны, тогда как в Сибири, около полутора лет находившейся под властью контрреволюционных режимов, ситуация была вполне благополучной. К тому же летом 1921 г. Поволжье поразили засуха и неурожай. Выход из такого критического положения для коммунистов был один: заставить сибирских крестьян бесплатно отдать излишки своего труда, а зачастую и часть необходимых для собственных нужд продуктов советскому государству. Для решения этой задачи Сибревком был как нельзя кстати.

Наиболее рельефно результаты деятельности Сибревкома по выполнению политики Москвы, направленной на безвозмездное изъятие из Сибири материальных и финансовых ресурсов, прослеживаются в продовольственном, налоговом и бюджетном вопросах. В 1920–1923 гг. Сибирь, имевшая примерно 6,0 % посевных площадей Российской Федерации и 10,0–12,0 % товарной продукции, давала около четверти всех общегосударственных заготовок хлеба и зернофуража. К тому же большая часть заготовленного в Сибири продовольствия вывозилась за ее пределы, тогда как в других районах продовольствие потреблялось на месте.

Итогом такой политики стал глубочайший кризис сельского хозяйства макрорегиона. В то время как к 1923 г. в аграрном секторе экономики России в целом наметились восстановительные тенденции, в Сибири продолжалось сокращение посевных площадей и уменьшение поголовья скота. Падение сельскохозяйственного производства было прямым следствием переобложения местного крестьянства продовольственным и сельскохозяйственным налогами. Парадоксально, но факт: благодаря мощному налоговому прессу доля Сибири в кризисном для нее 1923 г. в общей сумме государственных налоговых поступлений оказалась выше, чем в благополучном 1913 г. .

Лишь в середине 1923 г., когда выяснилось, что установленные Центром для Сибири контрольные цифры единого сельскохозяйственного налога на 1923/1924 гг. являются для местных крестьян непосильными и могут привести к катастрофе сельского хозяйства Сибири, партийно-советское руководство макрорегиона осмелилось обратиться в Москву с ходатайством об их уменьшении. На этот раз просьба сибиряков была учтена, а сумма налога снижена примерно на 30 %.

Однако по другим видам обложения, в том числе по имевшим массовый характер общегражданскому и гужевому (подводная повинность) налогам, общесибирские показатели по-прежнему остались выше общесоюзных. «Платежеспособность крестьянского населения напряжена до крайности и более нажимать на мужика в данное время нельзя», - публично заявил в январе 1924 г. на заседании Сибирского экономического совещания являвшийся тогда председателем Сибревкома М. М. Лашевич .

На протяжении двух последующих лет, в 1924–1925 гг., тенденция к росту удельного веса макрорегиона в общесоюзных налоговых поступлениях сохранялась.

В то же время прямо противоположная картина открывается при анализе места Сибири в расходной части государственного бюджета. Оказывается, темпы роста ассигнований из государственного бюджета на нужды Сибири отставали от общесоюзных показателей. Удельный же вес макрорегиона в общегосударственных расходах даже снизился с 3,9 % в 1923/24 бюджетном году до 2,9 % в 1924/25 бюджетном году . Отсюда становится понятным, почему в первой половине 1920-х годов произошло увеличение того разрыва, который традиционно существовал в социальной и культурной сферах между Сибирью, с одной стороны, и центральными районами страны - с другой.

Нельзя сказать, что Сибревком ничего не делал для того, чтобы если не исправить, то хотя бы поправить положение. Такого упрека его руководству предъявить нельзя. Отвечая в январе 1924 г. на предложения представителей губерний и уездов макрорегиона обратиться в Москву с просьбой об увеличении госбюджетного финансирования для Сибири, М. М. Лашевич говорил: «Я могу дать гарантию, что Сибревком будет ходатайствовать в Москве, но результатов это почти не даст» .

Иными словами, позиция Сибревкома для Центра при решении общегосударственных вопросов мало что значила. Решения же по макрорегиональным вопросам определялись стратегией развития всего Советского Союза, в которой каждому макрорегиону, в том числе Сибири, была отведена строго определенная роль. Возложенная на Сибревком задача заключалась в том, чтобы Сибирь сыграла именно эту роль, и сыграла хорошо.

Примерно с 1923 г. военно-политической необходимости, тем более острой, в сохранении Сибревкома как чрезвычайного областного органа государственного управления уже не существовало. Положение советской власти в Сибири действительно стало устойчивым. Остатки крупных белогвардейских формирований А. С. Бакича и Р. Ф. Унгерна, дислоцировавшихся на сопредельной с Сибирью территории, были разгромлены. Благодаря победе так называемой «народно-демократической» революции в соседней Монголии образовалось просоветское марионеточное правительство. Вооруженное сопротивление, которое сибирское население оказывало коммунистическому режиму в начале 1920-х годов, было полностью подавлено. Дальневосточная республика, в течение почти трех лет являвшаяся головной болью Москвы, ликвидирована. Низовой советский аппарат макрорегиона окреп и, кроме того, над ним был установлен надежный контроль со стороны местных организаций РКП(б).

Однако Москва по-прежнему нуждалась в продовольственных и иных материальных ресурсах Сибири, в первую очередь в хлебе, масле, пушнине и золоте. Только на этот раз не для спасения страны от голода, а для формирования доходной части государственного бюджета, приобретения валюты, закупок машин и оборудования за рубежом. Наличие Сибревкома, жесткая рука которого в Сибири была хорошо известна, позволяло Центру получать ресурсы макрорегиона без особых проблем и проволочек, сохраняя при этом имидж заботливого патрона. Поэтому Москва оттягивала ликвидацию Сибревкома, хотя его существование на девятом году советской власти даже председатель Сибревкома М. М. Лашевич считал анахронизмом.

В мае 1925 г. постановлением ВЦИК было объявлено об образовании Сибирского края. В декабре того же года состоялся первый краевой съезд советов, являвшийся по Конституции РСФСР высшим органом местной власти. На этом съезде Сибревком в первый и в последний раз за все время своего существования отчитался перед населением Сибири о проделанной им работе. Вместо него для руководства краем в период между краевыми съездами советов был избран новый орган власти - Сибирский краевой исполнительный комитет советов (Сибкрайисполком). С точки зрения формально-юридической управление Сибирью было приведено в соответствии с Конституцией и полностью унифицировано с управлением другими макрорегионами России.

Согласно положению о Сибирском крае, в ведении краевого съезда советов находилось обсуждение вопросов общегосударственного значения, рассмотрение всех местных вопросов (включая утверждение бюджета, планов и отчетов местных органов власти, кроме военных и учреждений наркомата иностранных дел), рассмотрение законодательных предположений, касающихся края, и внесение их на утверждение центральных органов РСФСР.

В свою очередь Сибкрайисполком и его президиум наделялись правом вносить в законодательные органы Российской Федерации ходатайства об изменении существующих узаконений; в исключительных случаях они могли приостанавливать под свою ответственность исполнение распоряжений отдельных наркоматов РСФСР при условии их уведомления и немедленного ходатайства перед Совнаркомом Российской Федерации о рассмотрении спорного вопроса; им разрешалось обжаловать решения Совнаркома во ВЦИК, но без приостановки исполнения этих решений. Сибкрайисполкому и его президиуму предоставлялось право контроля за деятельностью и ревизии всех правительственных учреждений и предприятий, непосредственно подведомственных Центру и не входивших в состав отделов Сибкрайисполкома, за исключением военных органов и учреждений наркомата иностранных дел, мотивированного отвода работников, назначаемых центральными учреждениями для работы в Сибири .

Все это дает основание утверждать, что система общесибирских органов государственного управления, созданная во второй половине 1920-х годов, была, безусловно, демократичнее, чем в сибревкомовский период. Показательно хотя бы то, что в повестку дня краевых съездов советов Сибири обязательно вносился отчет правительства СССР, по которому съезд выносил свое суждение.

В то же время органы советского управления Сибирским краем имели правовую базу для защиты интересов макрорегиона перед Москвой и даже намеревались ее укреплять. В частности, Сибкрайисполком считал, что управление краем остается по-прежнему излишне централизованным и необходимо расширение прав всех его административных органов. Весной 1927 г. в аппарате Сибкрайисполкома шла активная разработка вопроса о расширении прав самого крайисполкома для последующего его внесения на обсуждение во ВЦИК .

Однако было бы большой наивностью и заблуждением принимать формальную, видимую сторону советского строя за его сущность. Дело в том, что примерно к середине 1920-х годов завершился очередной этап его трансформации. С этого времени принципиальные вопросы любого характера и уровня стали решать не государственные, а высшие и центральные партийные структуры. Именно съезды и конференции большевистской партии, пленумы ее ЦК определяли стратегию и приоритеты развития страны в целом и отдельных ее макрорегионов. Исполкомам советов всех рангов отводилась роль проводников партийных решений. Что же касается съездов советов, то они приобрели ритуально-декоративный характер, призванный подтверждать рабоче-крестьянский характер СССР, но совершенно утратили властные полномочия и реальную законодательную функцию. В результате Сибирь не имела ни структур, ни механизма защиты макрорегиональных интересов.

Лучше всего о той незавидной роли, которую Сибирь играла в составе СССР во второй половине 1920-х годов, свидетельствует ее вклад в формирование общегосударственного бюджета, с одной стороны, и роль Центра в формировании бюджета Сибирского края - с другой. Например, в 1924/25 финансовом году общий объем доходов, поступивших в государственный бюджет из Сибири, составил 63,3 млн рублей. Объем финансовых ресурсов, полученных макрорегионом за этот же период из Центра, был на 18,5 млн рублей меньше. Исходя из такого баланса, первый съезд советов Сибирского края утвердил краевой бюджет на 1925/26 финансовый год по доходам в сумме 36,7 млн рублей и по расходам - в 44,9 млн рублей, рассчитывая на то, что дефицит в 8,2 млн рублей компенсирует Москва.

Ничего подобного, однако, не произошло. Дотации наркомата финансов на покрытие дефицита бюджета Сибирского края составили всего 3,0 млн рублей. В результате реальные расходы на душу населения на удовлетворение административных, хозяйственных и социально-культурных нужд в Сибири составили 65,0–72,0 % от этого же показателя по РСФСР в целом .

Между тем объективные предпосылки для того, чтобы если не радикально изменить, то, во всяком случае, существенно улучшить положение с доходной частью краевого бюджета имелись. В том же 1925/26 хозяйственном году удельный вес Сибири в союзном экспорте, никаких отчислений от которого она не получила, составил 7,2 %. Доля же продукции, выпускавшейся промышленностью Сибирского края союзно-республиканского подчинения (доход от которой также получал не макрорегион, а Москва), составила 17,6 % всей продукции, произведенной государственной цензовой промышленностью Сибири . Если бы доход от реализации этих ресурсов шел в бюджет Сибири, то проблемы его дефицита просто бы не существовало.

В течение последующих трех лет события вокруг формирования бюджета Сибирского края развивались по схожему сценарию. Руководство Сибкрайисполкома раз за разом обращалось в Москву, добиваясь от правительства усиления местного бюджета за счет более справедливого перераспределения доходов, увеличения доли отчислений от общегосударственных налогов и получения пособий из централизованных источников поступления. По данным руководства Сибкрайисполкома, в 1926/27 финансовом году Сибирь дала Центру 7 млн рублей дохода, в 1927/28 - 25 млн., в 1928/29 - 34 млн, не считая доходов от экспортных товаров . Москва со своей стороны шла на мелкие финансовые уступки, которые не могли принципиально повлиять на динамику экономической и культурной жизни Сибири.

Не случайно на проходившем в апреле 1929 г. третьем Сибирском краевом съезде советов вновь со стороны многих руководителей Сибири после отчета правительства СССР звучали упреки в недостаточном внимании Центра к нуждам Сибири, о ее неудовлетворительном финансировании и дискриминации. Не удержался от критической реплики в адрес Москвы в своем отчетном докладе даже ставленник ЦК ВКП(б) и такой искушенный аппаратчик, каким был председатель Сибкрайсполкома советов Р. И. Эйхе .

Ответ на эту критику прозвучал в заключительном слове эмиссара из Москвы народного комиссара рабоче-крестьянской инспекции РСФСР Н. И. Ильина. Он достаточно красноречиво свидетельствовал об отношении союзного Центра к исходящим из Сибири просьбам. Н. И. Ильин заявил, что он «не согласен с некоторыми товарищами в той части, когда они, совершенно правильно отмечая целый ряд конкретных примеров, неправильно делали общий вывод, что недостаточно общее внимание к интересам Сибири».

Н. И. Ильин согласился лишь с тем, что, «может быть, союзное правительство недостаточно хорошо знает экономические условия Сибири» . Реальные же причины того, почему до начала 1930-х годов Центр игнорировал интересы Сибири, публично нигде не назывались. Но догадаться о них не так и сложно. Они заключались в том, что в то время у Москвы имелись совсем другие приоритеты: это были Днепрогэс, Волго-Дон, Турксиб.

В создавшихся условиях выход из положения многие руководители Сибирского края видели не в изменении структуры государственного управления и в расширении его компетенции, а в перемене правительственного курса по отношению к макрорегиону, в его индустриализации. Причем индустриализация края сотрудниками плановых и экономических органов Сибири мыслилась как комплексное развитие производительных сил всего макрорегиона, а не какой-то одной его области. Она должна была включать в себя реконструкцию железнодорожного транспорта, строительство металлургических комплексов, заводов сельскохозяйственного машиностроения, развитие лесной, пищевой и других традиционных для края отраслей промышленности. Сибиряки считали, что только таким образом осуществленная индустриализация кардинально оздоровит экономику и финансы края, позволит добиться прогресса в социально-культурной сфере.

Одновременно руководители Сибирского края постоянно подчеркивали, что индустриализация Сибири необходима не столько самому макрорегиону, сколько всему Советскому Союзу . Упор на общесоюзную значимость проблемы делался, исходя из двух главных соображений. Прежде всего, тем самым отводились возможные упреки Центра в сибирском областничестве. К тому же, безусловно повышались шансы на положительную реакцию со стороны Москвы.

Но нельзя было не учитывать и последствий, которые повлекло бы за собой придание макрорегиональному вопросу общесоюзного статуса. Оно, во-первых, могло послужить предпосылкой для изменения концепции, идеологии самого проекта индустриализации Сибири; во-вторых, автоматически и абсолютно лишало руководство края шансов возглавить его реализацию. Напротив, довольно велика была вероятность того, что будет произведено перераспределение руководящих функций между Москвой и Сибирью в пользу Центра.

Заключение

Как известно, 15 мая 1930 г. ЦК ВКП(б) принял постановление о работе металлургической промышленности Урала, которое на целое десятилетие определило развитие экономики восточных районов страны, в том числе и Сибири. В постановлении ЦК ставилась задача создать на востоке СССР второй угольно-металлургический центр, используя богатейшие месторождения угля и руды на Урале и в Сибири. Состоявшийся 26 июня - 13 июля 1930 г. XVI съезд ВКП(б) одобрил установку на форсированное строительство урало-сибирской угольно-металлургической базы .

Принятие Центром новой стратегии развития Сибири можно было бы расценить как долгожданную победу руководства Сибирского края. Однако нужно признать, что эта победа была сродни «пирровой».

Отнесение Сибири к районам первоочередной индустриализации повлекло за собой изменение ее территориально-административного устройства и реорганизацию аппарата государственного управления. Постановлением ВЦИК от 30 июля 1930 г. единый Сибирский край был ликвидирован, а вместо него образованы Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский края, которые возглавили соответствующие краевые исполкомы советов.

Сибирь как единое административно-политическое и экономическое пространство, органичность которого не подвергалась сомнению крупнейшими авторитетами теории и практики государственного и хозяйственного управления, была вновь разрушена. Возможность защищать интересы Сибири перед Москвой через представительные советские органы, теоретически существовавшая, но так и не реализованная на практике во второй половине 1920-х годов, резко уменьшилась, можно сказать, была полностью утрачена.

В литературе можно встретить утверждение, что причиной разделения Сибири на два края (и, соответственно, изменения системы государственного управления), а затем последующего их раздробления на ряд еще более мелких краев и областей была боязнь Центра перед макрорегиональной элитой.

Такое суждение абсолютно не соответствует действительности. На самом деле сибирское руководство 1920-х годов никогда не противопоставляло себя Центру, поскольку оно, во-первых, формировалось Центром, во-вторых, состояло преимущественно из работников, не имевших сибирских «корней». Тем самым, сибирское руководство являлось агентурой Центра в Сибири.

Самое большее, на что в начале 1930 г. осмелилась небольшая группа партийно-советских руководителей Сибири, это попытка сместить главного назначенца и проводника политики Москвы в Сибири Р. И. Эйхе, занявшего к тому времени должность первого секретаря Сибирского крайкома ВКП(б). Но Центр не сдал своего ставленника и в назидание всем остальным сурово наказал строптивых . Сам же Р. И. Эйхе, казавшийся современникам вершителем судеб Сибири, как показала его собственная трагическая судьба, в действительности был абсолютно бесправен перед Центром. Он не мог и никогда даже не пытался быть истинным выразителем интересов населения Сибири.

В 1930-е годы возможность осуществления технического рывка Советского Союза во многом связывалась с успешной реализацией Урало-Сибирского проекта. Постановка такой задачи и новая роль, которую предстояло играть Западной Сибири в масштабах всей страны, обусловили необходимость ее выделения из состава Сибирского края, а также нового административно-территориального устройства и новых органов управления Сибирью.

Необходимо, однако, подчеркнуть, что индустриальный рывок, который совершила Западная Сибирь в 1930-е годы, практически не сопровождался модернизацией ее социальной инфраструктуры. Напротив, именно эта сфера была обделена вниманием и оказалась на положении отстающей. Человек, живущий в Сибири, в очередной раз оказался оттеснен на задний план. На этот раз он был принесен в жертву добыче угля и выплавке металла, в котором, как считало руководство страны, так остро нуждался Советский Союз.

Гипертрофия государственной власти, наличие у нее собственных интересов, расходившихся или несовпадавших с интересами граждан своей страны, отсутствие государственных и общественных институтов и механизмов, позволявших выражать и защищать интересы населения макрорегиона перед центральными властями, являлись важнейшими причинами того, почему в течение нескольких столетий при разных формах государственной власти, разных политических системах и режимах Сибирь оставалась на положении перспективной, но слабо развитой провинции.

ПРИМЕЧАНИЯ

1. См., например: Национальные окраины Российской империи. Становление и развитие системы управления. М., 1997; Административно-территориальное устройство России. История и современность. М., 2003. С. 47–154; Дамешек И. Л., Дамешек Л. М. Сибирь в системе имперского регионализма (1822–1917 гг.). Иркутск, 2009. С. 53–76.
2. Подробнее см.: Шишкин В. И. Государственное управление Сибирью в XVII-XIX веках: основные особенности организации и функционирования // Проблемы истории местного управления Сибири XVI-XX веков. Материалы III региональной научной конференции 19–20 ноября 1998 г. Новосибирск, 1998. С. 3–10.
3. См.: Андриевич В. К. Сибирь в XIX столетии. СПб., 1889; Прутченко С. М. Сибирские окраины. Областные установления, связанные с Сибирским учреждением 1822 г., в строе управления русского государства. Историко-юридические очерки. СПб., 1899. Т. 1; История Сибири. Л., 1968.
4. Точка зрения областников о колониальном статусе Сибири была некритически заимствована многими историками, получив распространение как в советской, так и в постсоветской историографии (см., например, публикации: Сесюнина М. Г. Г. Н. Потанин и Н. М. Ядринцев - идеологи сибирского областничества (к вопросу о классовой сущности сибирского областничества второй половины XIX в.). Томск, 1974; Коржавин В. К. К вопросу об «областнической идее» в Сибири // Исторические аспекты экономического, культурного и социального развития Сибири. Новосибирск, 1978. Ч. 2; Шиловский М. В. Сибирское областничество в общественно-политическом движении в конце 50–60-х годах XIX века. Новосибирск, 1989; Он же. Общественно-политическое движение в Сибири первой половины XIX - начала XX века (областники). Новосибирск, 1995; Горюшкин Л. М. Областники о хозяйственной самостоятельности Сибири во второй половине XIX - начале XX вв. // Известия СО АН СССР. Новосибирск, 1990. Серия истории. Вып. 2; и др.).Лишь три с половиной года тому назад появилась первая публикация профессионального историка, объективно оценившего интеллектуальный уровень «сибирских патриотов», показавшего мизерное влияние областников на сибирскую общественность и незнакомство с их теоретическими воззрениями центральных властей (см.: Дамешек Л. М. Сибирские областники: мифы и реальность // Общественно-политическая жизнь Сибири (XX век). Новосибирск, 2007. Вып. 8).

   Отдельные попытки критического переосмысления теоретических представлений областников по вопросам состояния и перспектив развития Сибири - видимо, под влиянием указанной статьи Л. М. Дамешека - прослеживаются в последней монографии М. В. Шиловского (см.: Шиловский М. В. Сибирское областничество в общественно-политической жизни региона. Новосибирск, 2008).

5. Палин А. В. Томское губернское управление (1895–1917 гг.): структура, компетенция, администрация. Кемерово, 2004. С. 63–80.
6. Marks, Steven G. Road to Power: The Trans-Siberian Railroad and the Colonization of Asian Russia (1850–1917). New York, Cornell University Press, 1991. P. XI.
7. Болееподробносм.: Marks, Steven G. Road to Power. Pp. 117–140; Ремнев А. В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика второй половины XIX - начала XX веков. Омск, 1997; Сибирские переселения. Вып. 2. Комитет Сибирской железной дороги как организатор переселений. Сборник документов. Новосибирск, 2006.
8. Гинс Г. К. Административное и судебное устройство губерний и областей Азиатской России // Азиатская Россия. СПб., 1914. Т. 1. С.45–63; Палин А. В. Томское губернское управление… С. 20–63, 81–125.
9. Ремнев А. В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика второй половины XIX - начала XX веков. С. 176.
10. Любичанковский С. В. Губернская администрация и проблема кризиса власти в позднеимперской России (на материалах Урала, 1892–1914 гг.). Самара-Оренбург, 2007; Он же . «… Преобразование, неотложность коего бесспорна …». Записка председателя Совета министров Б. В. Штюрмера императору Николаю II о необходимости проведения областной реформы (7 июля 1916 г.) // Отечественные архивы. М., 2009. № 1.
11. Дегальцева Е. А. Общественные неполитические организации Западной Сибири (1861–1917 гг.). Барнаул, 2002; Она же. Общественные неполитические организации Западной Сибири (вторая половина XIX - февраль 1917 г.). Автореферат дисс … д-ра ист. наук. Новосибирск, 2006; Ермакова Е. Е. Зарождение и становление институтов гражданского общества в Енисейской губернии (1880–1916 гг.). Автореферат дисс … канд. ист. наук. Новосибирск, 2005.Правда, при этом вызывают удивление прямо противоположные выводы относительно состояния институтов гражданского общества в исследуемый период в Западной Сибири, которые на основании одной и той же источниковой базы сделала Е. А. Дегальцева в монографии и в докторской диссертации. В первом случае в 2002 г. она писала, что выявленные ею материалы ставят «под сомнение концепцию о существовании гражданского общества в России», тогда как во втором случае в 2006 г. Е. А. Дегальцева утверждала, что ее «локальное исследование не подтвердило приговор [видимо, ей же вынесенный в 2002 г.? — В. Ш .] об отсутствии гражданского общества в дореволюционной России» (см.: Дегальцева Е. А. Общественные неполитические организации Западной Сибири (1861–1917 гг.). С.87; Она же. Общественные неполитические организации Западной Сибири (вторая половина XIX - февраль 1917 г.). С. 45). Изучение текстов Е. А. Дегальцевой дает серьезное основание сомневаться в том, что этот автор понимает смысл того, о чем пишет.
12. История общественного самоуправления в Сибири второй половины XIX - начала XX века. Новосибирск, 2006.
13. Махов В. Н. Потребительская кооперация Сибири в процессе ее развития (1898–1920 гг.). Новониколаевск, 1923; Алексеева В. К., Малахова Г. М. Кооперация в Азиатской России (первое столетие). Чита, 2004; Николаев А. А. Кооперация // Сибирская историческая энциклопедия. Новосибирск, 2008. Т. 2. С. 132, 134–136.
14. Третий этап, датируемый примерно летом 1918 - зимой 1919/1920 гг., в настоящей статье не анализируется, поскольку в это время Сибирь не управлялась из Центра, а, напротив, являлась опорной базой различных антибольшевистских правительств (Временного Сибирского, Временного Всероссийского и Российского) в их борьбе с центральной советской властью.
15. Известия исполнительного комитета общественных организаций гор. Иркутска. 1917. 22 марта; Зубашев Е. Л. Моя командировка в Сибирь // Вольная Сибирь. Прага, 1927. Кн. 2. С. 93–112.
16. Томская область. Исторический очерк. Томск, 1994. С. 240.
17. ГАНО. Ф. П-5. Оп. 2. Д. 1446. Л. 3–13; Постановления первой сессии Томского губернского народного собрания (с 20 апреля по 18 мая 1917 г.). Томск, 1917. С. 1–22.
18. ГАНО. Ф. П-5. Оп. 2. Д. 1446. Л. 41–42.
19. Жидков Г. П . Кабинетское землевладение (1747–1917 гг.). Новосибирск, 1973. С. 242.
20. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем сенате. Отдел I. 18 июля 1917. № 163. Ст. 893. С. 151.
21. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем сенате. Отдел I. 18 июля 1917. № 164. Ст. 894. С. 152.
22. Более подробно об организации и деятельности Центросибири см.: Агалаков В. Т. Подвиг Центросибири. Иркутск, 1968; Подвиг Центросибири (1917–1918). Сборник документов. Иркутск, 1986.
23. Борьба за власть советов в Иркутской губернии. Сборник документов. Иркутск, 1957. С. 214–215.
24. Познанский В. С . В. И. Ленин и советы Сибири (1917–1918). Новосибирск, 1977. С. 217.
25. Западная Сибирь (Омск). 1918. № 8. С. 8.
26. Известия ВЦИК (Москва). 1919. 3, 4 сент.; Декреты советской власти. М., 1973. Т. 8. С. 73–74.
27. Шишкин В. И. Председатель сибирского Совнаркома // Сибирские огни. Ежемесячный литературно-художественный и общественно-политический журнал. Новосибирск, 1990. № 2. С. 122–134.
28. Шишкин В. И. Революционные комитеты Сибири в годы гражданской войны (август 1919 - март 1921 г.). Новосибирск, 1978.
29. Декреты советской власти. М., 1983. Т. 10. С. 243.
30. Сибирское бюро ЦК РКП(б) (1918–1920 гг.). Сборник документов. Новосибирск, 1978. Ч. 1. С. 280.
31. Известия Сибирского бюро ЦК РКП(б) (Омск). 1921. 5 марта.
32. Отчет пятого Сибирского экономического совещания с представителями губерний и уездов (4–7 января 1924 г.). Новониколаевск, 1924. С. 15, 116.
33. ГАНО. Ф. П-1. Оп. 2. Д. 241. Л. 220–227; Д. 378. Л. 298; Краткий отчет Сибирского революционного комитета (май 1924 г.). Новониколаевск, 1924. С. 25, 43.
34. Краткий отчет Сибирского революционного комитета первому Сибирскому краевому съезду советов. Новониколаевск, 1925. С. 60–61.
35. Отчет пятого Сибирского экономического совещания с представителями губерний и уездов. С. 44.
36. Проект положения о Сибирском крае, утвержденный президиумом Сибкрайисполкома 4-го марта 1927 года. Новосибирск, 1927. 124 с.
37. Отчет Сибирского краевого исполнительного комитета советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов второму Сибирскому краевому съезду советов. Новосибирск, 1927. С. 2–3.
38. Доклад Сибирского краевого финансового отдела 4-му пленуму Сибкрайисполкома 1-го созыва по исполнению местного бюджета края за 1925/26 г. и по проекту местного бюджета края на 1926/27 год. Новосибирск, 1926. С. 3, 9, 24; Отчет 2-му краевому съезду советов по исполнению местных бюджетов Сибирского края за 1925/26 г. Новосибирск, 1927. С. 28.
39. Народное хозяйство Сибирского края (по контрольным цифрам на 1926/27 г.). Новосибирск, 1926. С. 33, 65–67.
40. Третий краевой съезд советов Сибири (9–15 апреля 1929 г.). Стенографический отчет. Новосибирск, 1994. Ч. 1. С. 145.
41. Там же. С. 66, 103, 108, 203.
42. Там же. С. 158–159.
43. См., например: Отчет Сибирского краевого исполнительного комитета советов Совнаркому РСФСР. Новосибирск, 1927. С. 4, 80.
44. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М., 1970. Т. 4. С. 398, 441–442.
45. Подробнее см.: Папков С. А. Заговор против Эйхе // Возвращение памяти. Новосибирск, 1991.

Поддержите нас

Ваша финансовая поддержка направляется на оплату хостинга, распознавание текстов и услуги программиста. Кроме того, это хороший сигнал от нашей аудитории, что работа по развитию «Сибирской Заимки» востребована читателями.

Государственное управление Сибирью в XVII

После присоединения Сибири к России постепенно сложилась система управления Сибирью.

В XVI в. Сибирь как новый край подчинялась Посольскому приказу. В 1599 г. управление Сибирью передали Приказу Казанского дворца, который управляли Приказу Казанского дворца, который управлял восточной частью России (бывшие Казанское и Астраханское ханство). Вскоре быстрое расширение территории России на восток потребовало создания отдельного органа управления Сибирью.

В феврале 1637 г. по указу царя Михаила Федоровича был образован специальный центральный орган управления – Сибирский приказ, который существовал с 1637 по 1708 и с 1730 по 1763 гг. Во главе его, как правило, стояли представители знатных боярских родов, приближенных к царю. В XVII в. Сибирский приказ последовательно возглавляли: князь Б. М. Лыков (1637-1643), князь Н. И. Одоевский (1643-1646), князь А. Н. Трубецкой (1646-1662), боярин Р. М. Стрешнев (1663-1680), князь И. Б. Репнин (1680 – 1697), думный дьяк А. А. Виниус (1697 – 1703).

Сибирский приказ занимался решением вопросов административного управления Сибирью (назначение и смещение воевод, контроль за ними, судебные функции и т. п.), снабжения Сибири, ее обороны, налогообложения Сибири, ее обороны, налогообложения Сибири, контроля сибирских таможен, приема, хранения и торговли пушниной, дипломатических отношений с Китаем, Джунгарией и казахскими ордами.

Сибирский приказ состоял из территориальных разрядных столов и палат. Через территориальные разрядные столы осуществлялось непосредственное управление сибирскими территориями. В конце XVII в. в Сибирском приказе было четыре территориальных разрядных стола – Тобольский, Томский, Енисейский и Ленский. Палаты занимались финансовыми делами и пушниной. В Сибирском приказе было три палаты – расценная, купецкая и казенная. Первая палата занималась приемом и оценкой пушнины и других видов ясака, поступавших из Сибири, вторая – подбором купцов для торговли казенной пушниной и контролем за ними, а третья – вела все финансовые дела Сибирского приказа. Во главе столов и палат стояли дьяки, которым подчинялись подьячие.

Территория Сибири, как и вся Россия, для удобства управления была поделена на уезды. Вскоре большая территория потребовала ввести в Сибири дополнительную административную структуру над уездами. С этой целью в конце XVI в. был образован Тобольский разряд, объединивший все сибирские уезды. Тобольский воевода стал главным сибирским воеводой, которому подчинялись воеводы других сибирских острогов.

Тобольский воевода осуществлял общее руководство обороной и снабжением Сибири. Ему принадлежало старшинство в решении внешнеполитических и внешнеторговых вопросов. На этот пост, как правило, назначали знатных людей, близких к царю, но попавших в немилость по каким-либо причинам. В XVII в. наиболее заметными Тобольскими воеводами были Ю. Я. Сулешев (1623-1625) и П. И. Годунов (1667-1670).

Ю. Я. Сулешов, выходец из знатной фамилии крымских татарских беев, перешедших на русскую службу, во время пребывания в Сибири провел ряд значительных преобразований по улучшению ее положения. Он организовал первую перепись населения и пахотной земли, установил твердое соотношение размеров крестьянского земельного надела и размеров обрабатываемой им «государевой пашни», унифицировал денежные оклады служилых людей.

П. И. Годунов основное внимание уделял укреплению обороны Сибири от угрозы набегов кочевников с юга. Он начал строительство укреплений на степных границах Западной Сибири и стал организовывать там казачьи поселения – станицы, а также создал полки драгунского строя. Под его руководством был составлен «Чертеж Сибири» - первая из известных карт Сибири, который подвел итог русским географическим сведениям о Сибири того времени и явился значительной вехой в истории русской географической науки.

Постепенно по мере освоения и заселения Сибири были образованны еще три разряда – Томский (1629), Ленский (1639) и Енисейский (1677) и новые уезды.

После образования других разрядов роль Тобольска как главного сибирского центра сохранились. Тобольский воевода явился как бы старшим над другими разрядными воеводами.

Разрядные воеводы назначались Сибирским приказом, как правило, на три года. Они руководили уездными воеводами и решали все вопросы управления разрядом. Разрядный воевода имел исключительное право переписки с Сибирским приказом. Он управлял разрядом через Приказную палату – орган управления разрядом. Структура палаты копировала Сибирский приказ и включала территориальные уездные столы. Во главе палаты стояли два дьяка, назначаемых Сибирским приказом, столы возглавляли подьячие.

Уездами руководили воеводы, которых также назначал Сибирский приказ, и, как правило, на три года. Уездный воевода назначал и увольнял приказчиков, сборщиков ясака, отвечал за состояние уезда, решал все вопросы управления уездом. Он управлял уездом через Съезжую избу – орган управления уездом. Изба состояла из столов, отвечавших за различные сферы жизни уезда – ясачный стол, хлебный стол, денежный стол и т. п. Во главе избы стоял дьяк, столы возглавляли подьячие.

Сибирские уезды делились на русские присудки и ясачные волости. В состав присудка входили острог или слобода с прилегающими деревнями. Управляли присудками приказчики, которых назначали воеводы или выбирало население. Население присудков объединялось в общины и избирало старост. Ясачные волости объединяли местные племена, обязанные платить ясак. Во главе ясачных волостей стояла местная родоплеменная знать, которая управляла по местным обычаям и традициям. Русские в жизнь и быт сибирских народов в XVII в. не вмешивались, за исключением того, что они пытались запретить межплеменные войны.

В Сибири в отличие от России воеводы обладали более широкими полномочиями. Сибирский приказ предписывал им управлять «по своему высмотру, как будет пригож и как бог вразумит».

Широкие полномочия сибирских воевод, удаленность Москвы создавали благоприятные возможности для различных злоупотреблений. Им способствовала и система обеспечения русской администрации. В XVII в. в Сибири применялась система «кормления». Воеводы и приказчики государственного жалования не получали. Им строго запрещалась какая-либо коммерческая деятельность. Жить они должны были за счет подношения. В результате злоупотребления сибирской администрации приняли очень широкие масштабы. Практически все сибирские воеводы и приказчики XVII в. были замешаны в злоупотреблениях, основными из которых являлись всевозможные поборы и взятки.

Русское правительство пыталось хоть как-то ограничить эти злоупотребления сибирской администрации. Его попытки бороться с ними сводились к следующему:

- «сыск» (вызов подозреваемых лиц в Москву, их допрос и разбирательство);

Отрешение от должности злостных нарушителей;

Обыск воевод и приказчиков на Верхотурской таможне при возвращении в Россию и конфискация части их имущества.

Однако сколько-нибудь заметного эффекта эти меры правительства не дали.

Злоупотребления сибирских воевод, приказчиков и других должностных лиц стали причиной частных массовых волнений и восстаний, в которых участвовали как русские, так и местные народы. В течении XVII века их произошло несколько сотен. Они охватили практически всю территорию Сибири от Верхотурья до Якутска и Нерчинска. Наиболее часто волнения и восстания происходили в Томске и Якутске. Самое крупное восстание произошло в Забайкалье в 1696 г., когда восставшие совершили поход к Иркутску и осадили его, возмущенные злоупотреблениями местного воеводы Савелова. Русское правительство, как правило, было вынуждено терпимо относиться к этим выступлениям и стремилось уладить конфликты мирным путем.

Мирское самоуправление в XVII веке

Хозяйственное освоения сибирских просторов, необходимость взаимодействовать с государственной властью и вступать в контакты с аборигенным населением заставляли русских поселенцев организовываться и воспроизводить в Сибири нормы мирского (общинного) самоуправления, восходящего корнями к общерусским традициям.

Появление в Сибири крестьянства повлекло за собой возникновение крестьянской общины – крестьянский «мир» возникал сразу же, как только в одном месте селились несколько дворохозяев-земледельцев. Равным образом при появлении в городах посадских людей возникал и посадский «мир». К этому подталкивал ряд моментов.

Во-первых, необходимость коллективного решения хозяйственных проблем и артельной организации труда.

Во-вторых, необходимость регулирования взаимоотношений между членами одной общины и между общинами. С этой целью посадские и крестьяне выбирали из своей среды должностных лиц – старост, сотских и десятских.

В-третьих, необходимость выполнения государственных повинностей. Эта функция общины была особенно важна. Дело в том, что в то время государство было не в состоянии содержать обширный штат чиновников, которые бы управляли всем и вся. Поэтому многие службы, фактически являвшиеся государственными, власти возлагали на крестьянские или посадские миры. Эти службы именовались «мирскими». С другой стороны, и сами поселенцы –выходцы с вольного Русского Севера – принесли с собой представления о традициях сословной организации и ее месте в системе местного управления. Поэтому не только государство обязывало миры участвовать в управлении, но и сами миры считали такое участие своим правом. Община самостоятельно решала вопросы распределения налогов, повинностей и мирских служб между своими членами.

Люди, выполнявшие мирские службы, именовались целовальниками, поскольку целовали крест, обязуясь честно исполнять свою работу. Они выбирались общиной. У посадских целовальники были таможенные, кабацкие, при пушной казне, при хлебных и соляных амбарах; у крестьян – житничьи, мельничные, полевые. Важно отметить, что при выборе человека к мирской службе действовал принцип круговой поруки, когда в случае «порухи» казенного интереса отвечали не только целовальники, но и их выборщики.

Можно говорить о том, что община – это, с одной стороны, социальная организация, регулировавшая хозяйственную, общественно-бытовую и семейную жизнь посада или деревни на основе традиционного права, а с другой – низшее звено государственного управления и налоговый орган.

Структура управления в первой половине XVIII веке

Начало административных преобразований лишь поверхностно коснулось Сибири. В ходе первой губернской реформы весь край в 1708 г. был объединен в одну Сибирскую губернию с центром в Тобольске. Сибирский приказ в 1710 г. упразднился, его функции переходили к сибирскому губернатору, воеводы сибирских уездов переименовывались в комендантов. Первым сибирским губернатором был назначен князь М. П. Гагарин.

Вторая губернская реформа 1719-1724 гг. внесла в сибирское управление более кардинальные перемены. Вводилось четырехстепенное административно-территориальное деление. Сибирская губерния была разделена на Тобольскую, Енисейскую и Иркутскую провинции во главе с вице-губернаторами. Провинции в свою очередь разделились на дистрикты во главе с земскими комиссарами. Однако уже в конце 1720-х гг. на большей территории Сибири вернулись к старой системе местного управления: уезды во главе с воеводами.

В 1730 г. был восстановлен и Сибирский приказ. Но права но были, однако существенно урезаны по сравнению с XVII в., из его ведения изъяли дипломатические отношения, управление промышленностью, начальство над воинскими командами, ямскую службу.

В отличие от XVII в. вводилась строгая централизации и субординация. Уездные воеводы уже не могли сноситься с центром, минуя вице-губернаторов, а последние – сибирского губернатора. В свою очередь, и все правительственные распоряжения сначала приходили в Тобольск, а уже оттуда рассылались по городам. Правда, для оперативности и удобства управления Иркутская провинция в 1736 г. получила административную самостоятельность: ее вице-губернатор стал подчиняться непосредственно правительству, минуя Тобольск. Таким образом было положено начало административному делению Сибири на Западную и Восточную.

В то же время из прошлого века в век XVIII перекочевали некоторые характерные черты управления:

Во-первых, выборность низших административных служителей: приказчиков, концеляристов, писцов, счетчиков выбирали из своего состава посадские и служилые люди.

Во-вторых, малочисленность сибирской администрации.

Согласно петровской городской реформе в сибирских городах, как и в российских, вводилось ограниченное самоуправление. Горожане получили право создавать в крупных городах выборные магистраты, а в прочих – ратуши. В их состав входили 1 – 3 бургомистра и 2 – 4 ратмана. Магистраты и ратуши ведали сбором налогов с горожан и пошлин с торговцев и промышленников, выполнением рекрутской, дорожной, постойной повинностей, хозяйственными делами и благоустройством города и др.

Кроме магистратов и ратуш, посадские миры ежегодно выбирали земских старост. Земские старосты имели право созывать мирской сход и были ответственными исполнителями его постановлений.

Выборные органы городского самоуправления полностью находились под контролем коронной администрации.

С 1730-х гг. в Сибири «для лучшего порядка» стала учреждаться полиция.

Перестройка управления во второй половине XVIII века

C 1760-х гг. начинается новый виток реформирования управления г Сибири, еще более унифицировавший ее с Россией и коренным образом изменивший всю структуру власти сверху донизу.

В 1763 г. окончательно упраздняется Сибирский приказ, и Сибирская губерния начинает управляться на общих основаниях с прочими российскими губерниями. Сибирские дела распределяются по центральным правительственным учреждениям – коллегиям, а с 1802 г. – министерствам. Однако сибирские губернаторы подчиняются непосредственно Сенату и лично монарху.

В 1763 г. впервые вводятся штаты для сибирского чиновничества всех рангов и должностей. Выборность административных служителей отменяется.

В 1764 г. Иркутская провинция возводится в ранг губернии и включает в свой состав Иркутскую, Удинскую и Якутскую провинции. К Тобольской губернии относятся Тобольская и Енисейская провинции.

1775 год ознаменовался проявлением одного из крупнейших законодательных актов правления Екатерины II – «Учреждение для урпавления губерний Всероссийской империи». На Сибирь «Учреждение» было распространено в 1781-83 гг., когда весь регион был поделен на три наместничества во главе с генерал-губернаторами. В состав Тобольского наместничества вошли Томская и Тобольская губернии, в Колыванском наместничестве была лишь одна Колыванская губерния, а Иркутское наместничество объединяло Иркутскую губернию и Нерчинскую, Яркутскую и Охотскую области.

Согласно «Учреждению» в российскую государственную структуру на уровне местного управления вводился принцип «разделения властей». Теперь общее управление было вверено на уровне губернии Губернскому правлению во главе с губернатором и вице-губернатором, на уровне уезда – Нижнему земскому суду, в городах – городничим или комендантом, магистратам и ратушам.

Составной частью екатерининской реформы управления стали «Устав благочиния» 1782 г. и «Жалованная грамота городам» 1785 г. В соответствии с «Уставом» все города были поделены на части во главе с частными приставами, имевшими в своем распоряжении специальные полицейские команды. Части делились на кварталы с кварталами надзирателями. Результатом нововведений явилось наброшенная на город сеть полицейских участков, охвативших своим наблюдением каждый дом и каждого гражданина. С начала XIX в. появляются в городах полицмейстеры.

«Жалованная грамота» внесла ряд существенных изменений в городское самоуправление. Органами городского самоуправления в Сибири отныне являлось:

1. Собрание городского общества, в которое входили купцы и мещани, достигшие 25 лет.

2. Общая городская дума, которая выбиралась горожанами и проводила выборы в Шестигласную думуи занималась городским хозяйством.

3. Шестигласная городская дума – самый важный орган городского самоуправления.

4. Городовой магистрат. Кроме судебных функций по делам горожан, магистрат занимался и общим управлением города.

5. Свой отдельный орган получили городские ремесленники – ремесленную управу.

Крестьянский мир

Внутренняя жизнь крестьянской общины определялась решениями сельских и волостных сходов. Участниками схода могли быть все крестьяне мужского пола «совершенного возраста». Каждый участник мирского совета имел право высказать свое мнение; решение принималось большинством голосов. Особым авторитетом пользовались «старики» - люди, старшие по возрасту, а также служившие ранее на выборных должностях. Хотя в отдельных общинах большое влияние на сходе имели сельские богачи. Решение схода фиксировалось в письменном виде – мирским приговором, который подписывали все участники схода.

Сходы выбирали сельские и волостные правления – мирские избы, во главе которых ставили сельские старшин и волостных старост. Для решения важнейших дет сходы выбирали мирских поверенных, которым вручали свои наказы. Поверенный получал от схода широкие полномочия, в нужных случаях ему подчинялись старшины и старосты. Данная структура крестьянского самоуправления сохранилась без особых изменений до середины XIX в.