КОНЦЕПЦИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОХОРОННОЙ ОТРАСЛИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЕЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

(основные положения)

1. Состояние отрасли.

2. Основные проблемы развития сферы ритуально-похоронного обслуживания.

3. Особенности ритуально-похоронной сферы.

4. Государственно-частное партнерство

5. Многоуровневая система нормативно-правового регулирования развития ритуально-похоронного комплекса в РФ.

6. Направления деятельности органов Государственного управления и местного самоуправления по регулированию похоронной отрасли в условиях рынка.

7. Основные направления совершенствования законодательства о ритуально-похоронной деятельности.

8. Приложение А. Рекомендации парламентских слушаний в Государственной Думе ФС РФ на тему: «О практике применения Федерального закона «О погребении и похоронном деле». 21 октября 2003 г.

I . Состояние отрасли

Ритуально-похоронное дело является одной из наиболее социально значимых отраслей в сфере услуг и затрагивает интересы всего населения страны. Ежегодно в стране умирает 2,2-2,3 млн. человек, в их похоронах участвуют десятки миллионов граждан. Практически все россияне каждый год посещают кладбища почтить память умерших родных и близких им людей.

В стране в настоящее время функционируют более 9 тыс. организаций (в том числе 6400 муниципальных), предоставляющих ритуально похоронные услуги. В них работают 37,4 тыс. человек (данные за 2003 г). Заказы на погребение принимают 2,3 тыс. приемных пунктов, в том числе в сельской местности 440. В стране имеется 53,3 тыс. кладбищ, которые занимают площадь боле 123 тыс. га. Кремационное дело развито крайне слабо – в 9 регионах (субъектах Федерации) действуют 13 крематориев, удельный вес кремации составляет 7 % от числа умерших. В соответствии с законом РФ «О погребении и похоронном деле» создано 1,4 тыс. специализированных служб по вопросам похоронного дела, из них 870 являются муниципальными предприятиями.

За последние 15 лет в России принят ряд важнейших документов, обеспечивающих нормативно-правовое регулирование похоронной отрасли России, в том числе:

– закон РФ от 12.03.92 «О ритуальном пособии»;

– СанПиН 21.1279-03 «Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения.

В ряде субъектов Федерации приняты свои законы и постановления о похоронном деле. В годах изданы: Рекомендации Госстроя России о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации; сборники-справочники нормативно-правовых актов по ритуальному обслуживанию (3 издания); сборники научных трудов по вопросам организации похоронного дела. Издаются специализированные журналы «Реквием» и «Похоронный дом».

В стране проводится целенаправленная работа по улучшению организации похоронного дела. Появляются новые виды и формы похоронного обслуживания, повышается его качество.

Фирмой аварийных ситуаций» разработаны проекты отечественных крематориев различного класса, налажено серийное производство кремационных установок ПКТ-4000. Первые 10 печей установлены и работают на Николо-Архангельском крематории ГУП «Ритуал» г. Москвы.

В Московском государственном университете сервиса с 1997 г. функционирует учебный центр, специализирующийся на профессиональном образовании в сфере похоронного дела. Большую роль в консолидации и развитии похоронной отрасли играют ежегодные профессиональные выставки в Москве, Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, Новосибирске и других городах России. Регулярно проводятся научно-практические конференции и семинары. В этой работе активно участвуют Союз похоронных организаций и крематориев, Корпорация руководителей похоронных предприятий, другие добровольные формирования организаций отрасли.

За последние годы многое сделано для развития отрасли, особенно в Москве, Санкт-Петербурге, Иванове, Вологде, Калининграде, других регионах России. Однако остается целый комплекс проблем, которые надо решать как на федеральном, так и на региональном уровне.

II . Основные проблемы развития сферы ритуально-похоронного обслуживания

1. Несоответствие действующей законодательной и нормативной базы требованиям рыночной экономики, практике организации ритуально-похоронного сервиса. Это в настоящее время существенно тормозит развитие отрасли.

Действующий Закон РФ «О погребении и похоронном деле» принят в 1996 г. Его принятие было, безусловно, прогрессивным шагом, который позволил существенно улучшить нормативное обеспечение деятельности ритуальных организаций и фирм.

Но минуло 10 лет (а для России периода реформ 10 лет – это огромный срок) и Закон стал тормозом дальнейшего развития похоронной отрасли, и это одна из главных проблем. Практика ритуального обслуживания ушла далеко вперед, а Закон, как бы, застыл на месте.

В последние годы образовались сотни новых коммерческих организаций , которые в соответствии с требованиями рынка предоставляют возможности широчайшего выбора форм ритуального обслуживания. В отрасли трудятся тысячи высокообразованных специалистов, ученых, офицеров запаса, которые в 1996 г. и не помышляли о работе в похоронной сфере. Но сейчас они определяют стратегию и тактику похоронного дела.

2. Отсутствие должного внимания проблемам ритуально-похоронной сферы со стороны органов государственного управления и местного самоуправления приводит к тому, что во многих регионах до настоящего времени не созданы специализированные службы, нет попечительских советов по вопросам похоронного дела. Не все регионы приняли свои региональные законы «О погребении и похоронном деле». Их отсутствие исключает возможность систематизированной, комплексной целенаправленной работы по развитию и обеспечению нормального функционирования предприятий отрасли.

На Парламентских слушаниях в Государственной Думе в 2003 г. «О практике применения федерального закона «О погребении и похоронном деле» отмечалось, что «общее состояние похоронного дела в РФ имеет ряд серьезных недостатков… Отсутствует единая государственная политика развития похоронного дела и общегражданская похоронная культур… Органы местного самоуправления во многих регионах неудовлетворительно решают вопросы содержания и благоустройства городских и сельских кладбищ, в том числе воинских захоронений… В похоронном обслуживании нередко встречаются фирмы однодневки, случайные и неподготовленные люди. Имеются факты незаконных захоронений. Население недостаточно информировано о своих правах и обязанностях в области погребения, о действующих нормативно-правовых документах в этой сфере».

С принятием Федерального закона № 000 вся ответственность за организацию ритуально-похоронного обслуживания возложена на органы местного самоуправления . У многих из них нет средств на поддержание кладбищ, нет квалифицированных кадров, нет нормальной нормативной базы. В результате реальных изменений в ритуально-похоронной сфере за последние 3 года почти не произошло.

В ряде регионов за развитие отрасли отвечают две-три административные структуры, которые не всегда могут договориться о взаимодействии. Так за работу кладбищ отвечает коммунальная служба, а деятельность организаций ритуальной сферы (прием заказов, продажа ритуально-похоронных принадлежностей, катафальные перевозки, ритуалы прощания и т. д.) курирует подразделение потребительского рынка или малого бизнеса.

Не решаются в регионах и вопросы нормативно-правового и финансового обеспечения деятельности предприятий, в ведении которых находятся кладбища. Зачастую, у органов местного самоуправления, прежде всего сельских регионов, просто нет средств на содержание и благоустройство кладбищ.

Не всегда есть понимание важности ритуально-похоронной сферы и у прессы.

3. Все более обостряется проблема нехватки земли под кладбища. Она особенно ощущается при создании новых кладбищ для крупных городов. Каждый участок земли в настоящее время имеет своего хозяина и имеет цену. Чем ближе к городу и транспортным артериям, тем дороже земля. Однако кладбища, как известно, должны создаваться в пределах разумных расстояний от города и при наличии удобного подъезда к ним.

Тот или иной город вынужден платить собственнику за землю, которая предназначается для создания кладбища по 9 и более миллионов рублей за 1 га. Это так называемая «компенсация» упущенной выгоды при отчуждении земли под кладбище и вывода ее из лесного фонда или из сельхозоборота.

Если учесть, что кроме указанной «компенсации» потребуются другие расходы:

– стоимость 1 га земли при ее оборудовании под кладбище составляет 3-5 млн. руб.;

– дополнительные затраты на 1 га земли, связанные с обустройством нового кладбища (строительство дорог, развязок, экологических комплексов) составляет еще 5-6 млн. руб.

То общая стоимость нового кладбища площадью 40 га (размер кладбища, определенный Федеральным законом) может составить 500-800 млн. руб.

Далеко не каждый город сможет изыскать такие средства, хотя новые кладбища все равно требуются. Поэтому органы власти иногда идут по пути создания таких объектов на участках земли, не очень пригодных для кладбищ, в достаточно удаленных (до 40-60 км) от города местах и с не слишком хорошим подъездом. Экономить приходится на всем. Качество ритуально-похоронного сервиса при этом обеспечить крайне сложно.

4. Необходимо срочно решать проблему реального исполнения государственных гарантий при погребении умерших граждан . Федеральным законодательством определено несколько таких гарантий, однако их исполнение и финансирование переложено на органы местного самоуправления.

Так при организации похорон умершего законом определено предоставление гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе. Такое безвозмездное оказание необходимых услуг, поручено специализированным службам по вопросам похоронного дела (т. е. неким хозяйствующим субъектам). Компенсация этим службам за предоставленные гражданам безвозмездно услуги законом определена в размере 1,0 тыс. руб. Реальная стоимость такого комплекса похоронных услуг и принадлежностей значительно выше (см. таблицу № 1).

Таблица 1

Объем ритуальных услуг в РФ

	Годы	Число умерших тыс. чел.	Объем реализации ритуальных услуг тыс. руб.	Объем ритуальных услуг на 1 умершего	Социальное пособие на 1 умершего
	в % от стоимости похорон

Размер социального пособия за последние 5 лет не пересматривался и остается на уровне 1,0 тыс. руб.

Если в 1997 г. средняя стоимость одних похорон превышала размер социального пособия в 1,6 раза, то в 2004 г. она уже стала в 6,3 раза больше.

Таким образом, исполнение гарантии, установленной государством перекладывается на хозяйствующий субъект, который естественно старается от этого уклониться. На практике так оно и происходит. В отдельных случаях органы местной власти, ссылаясь на Указ Президента России № 000 от 01.01.2001 г. «О гарантиях граждан при предоставлении услуг по погребению умерших» буквально заставляют предприятия предоставлять услуги на безвозмездной основе. В результате нарушаются права:

– гражданина, которому государством предоставлены гарантии (льготы), однако он далеко не всегда ими сможет воспользоваться, т. к. служба не хочет работать в убыток;

– специализированной службы по вопросам похоронного дела, как хозяйствующего субъекта, которой навязывают выполнение работ , услуг в убыток, без должной компенсации, что противоречит действующему законодательству.

5. Не до конца решен вопрос об организации и финансировании захоронения неопознанных тел.

6. Недостаточная информированность населения об организации ритуально-похоронного обслуживания, льготах предоставляемых государством гражданам при ритуально-похоронном обслуживании.

7. Нерациональное использование земли , на которой располагаются городские кладбища. По разным оценкам от 10 до 25 % земли занимают брошенные могилы.

8. Слабая ответственность граждан за содержание мест захоронения, в части своевременной уборки мусора, поддержания в нормальном состоянии надгробных сооружений.

Особенности ритуально-похоронной сферы

При совершенствовании нормативно-правовой базы сферы ритуально-похоронного обслуживания необходимо учитывать особенности предоставляемых услуг, особенности заказчиков, особенности материально-технических объектов и хозяйствующих субъектов отрасли.

1. Заказчик ритуальных услуг – это особая категория, принципиально отличающаяся от заказчиков в других видах обслуживания. Как правило, граждан, взяв на себя ответственность за организацию захоронения умершего родного, близкого человека, не представляет всего объема работ по захоронению, специфики услуг, так как обычно у него нет реального опыта такой работы. При этом такой гражданин:

– находится в стрессовом состоянии – у него горе утраты родного, близкого человека и он не всегда адекватно воспринимает порядок и практику услуг, которые он взялся организовывать;

– не знает всех правил предоставления ритуальных услуг, он «неграмотный» в этом отношении, не знает своих прав и обязанностей, не знает соответствующих законов, постановлений, правил, в области похоронного дела;

– верит всему тому, что говорит ему представитель похоронной службы, оформляющий заказ на ритуальные услуги: какой лучше заказать гроб или венок , как организовывать ритуал прощания, какие цены на услуги, как организовывать поминки;

– понимает необходимость провести похороны в течение трех суток, а для мусульман – в течение суток;

– готов заплатить деньги за предоставленные услуги и даже готов взять необходимую сумму взаймы, чтобы провести захоронение достойно, по-человечески.

Но этот же заказчик особенно, ближайшие родственники покойного, через две-три недели после похорон возвратившись в нормальное психологическое состояние и получив определенный «опыт» ритуального обслуживания начинают совершенно по-другому воспринимать происшедшее с их семьей во время похорон. Вдруг они узнают, что можно было все организовывать и провести по-другому, значительно дешевле и лучше. «Оказалось», что у других фирм и гроб другой и венки лучше и землекопам можно было не давать деньги. Иногда выясняется, что при заказе не была учтена какая-то работа, а за нее надо дополнительно платить.

Исходя из сказанного об особенностях заказчика услуг на организацию похорон можно сделать выводы, что ключевую роль при оформлении заказа играет агент или другое официальное лицо, предоставляющее интересы ритуальной организации. Другими словами тот сотрудник похоронной службы, который принимает заказ и получает деньги за этот заказ.

Такой сотрудник обязан самым детальным образом проинформировать заказчика о всех его правах и обязанностях, о всех льготах, о всех возможных вариантах организации процесса захоронения. Более того, такой сотрудник обязан скрупулезно проконтролировать как исполнился заказ, причем проверить это в мельчайших деталях, по каждой позиции. При этом не имеет значения, кто выполнял ту или иную работу – данная ритуальная организация или другая, выполняющая заказ по кооперации.

Особое внимание необходимо уделять тому, чтобы заказчик при приеме заказа был ознакомлен со всеми (без исключения!!!) видами работ , которые выполняются при проведении похорон.

2. Ритуальные услуги, как таковые имеют свою исключительную специфику, не похожую ни на какие другие услуги.

Ритуальные услуги должны быть предоставлены и выполнены применительно к любому объекту обслуживания (предмету обслуживания).

Каждый умерший человек должен быть обязательно похоронен независимо от того:

– кем он был при жизни;

– где и с кем он жил или жил один, или у него не было постоянного места жительства;

– какое материальное положение было у его семьи и какое материальное положение у родственников, друзей и близких покойного;

– какой национальности, какого вероисповедания или атеист , или иностранец.

При организации похорон нельзя создавать очереди – при оформлении документов, нельзя заставлять человека ждать чего-либо и где-либо. Нельзя требовать большого количества документов, а еще лучше ограничиваться одним – двумя основными документами, которые необходимы для оформления факта смерти – паспорт (свидетельство о рождении) для оформления остальных документов – государственные (гербовые) свидетельство о смерти.

Требования по времени при организации похорон очень жесткое. По традициям различных религиозных конфессий покойный должен быть погребен в течение 1-3 суток . В этой ситуации гражданину, взявшему на себя ответственность за захоронение покойного нужно очень много успеть сделать. Именно этим объясняется нетерпеливость, и даже нервозность родственников покойного при оформлении документов , при оформлении заказа на погребение, при доставке предметов ритуала, при прибытии катафалка и т. д. Во всех этих случаях должна быть обеспечена исключительная четкость, пунктуальность работы ритуально-похоронной организации, ее сотрудников. Соответственно должна быть обеспечена четкость работы государственных организаций и учреждений, которые в той или иной мере участвуют в оформлении документов в организации погребения.

Максимальное внимание, чуткость и доброжелательность необходимо обеспечить при оформлении медицинского свидетельства о смерти (в лечебно-профилактических учреждениях), гербового (государственного) свидетельства о смерти (в ЗАГСе или местной администрации поселка). Именно здесь должна работать система «одного окна» с предъявлением одного необходимого документа .

3. Количество заказов в год на погребение умерших в каждом поселении величина достаточно постоянная, т. к. и число умерших в среднем составляет (1,21,3) % от численности населения .

В связи с поступающими в ФАС России обращениями по вопросам деятельности организаций на рынке ритуальных услуг, в том числе о специфике деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела, и в целях обеспечения правильного и единообразного применения территориальными органами ФАС России антимонопольного законодательства считаем необходимым дать следующие разъяснения.

В соответствии с положениями Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон о погребении) организация похоронного дела осуществляется органами государственной власти, а также органами местного самоуправления с учетом соблюдения гарантий, сформулированных в главе 2 Закона о погребении.

Институт специализированных служб был введен федеральным законодательством (статьями 9 и 25 Закона о погребении, Указом Президента Российской Федерации от 29.06.1996 №1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших») в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения безродных или оказанию близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение. При этом специализированной службе возмещаются расходы по факту каждого захоронения из бюджета за счет сумм не выплачиваемого социального пособия на погребение.

Статья 10 Закона о погребении предусматривает, что родственники умершего, осуществившие погребение за счет собственных средств, вправе получить социальное пособие на погребение. Гражданам, пользовавшимся услугами на безвозмездной основе, социальное пособие на погребение не выплачивается. Следовательно, Закон о погребении предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой, так и осуществление погребения за свой счет, с последующим получением социального пособия. В последнем случае родственники могут получить ритуальные услуги (в том числе и погребение) у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг. Иначе следовало бы признать, что у родственников умершего отсутствует право выбора организации, оказывающей такие услуги, т.е. ограничиваются гражданские права последних.

Статьей 25 Закона о погребении закреплены гарантии осуществления погребения путем организации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, заключающиеся в создании органами местного самоуправления специализированных служб, которые обязаны оказывать гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе. Вместе с тем, данная норма не предусматривает, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничивается созданием специализированных служб, и что иные юридические лица лишены права заниматься этой деятельностью.

Понятие иных лиц Законом о погребении не определяется. В соответствии с подразделом 2 Гражданского кодекса Российской Федерации под лицами подразумеваются как физические, так и юридические лица. Услуги по погребению, в том числе, осуществление захоронения умерших и изготовление могил, могут оказывать как частные лица (юридические и физические), так и специально созданные организации - специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Статьей 6 Закона о погребении установлено, что в случае мотивированного отказа кого-либо из указанных в статье 5 Закона о погребении лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Как установлено статьей 18 Закона о погребении общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок деятельности кладбищ. Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом о погребении не предусмотрена. Земли общественных кладбищ не могут относиться к землям коммерческого использования (на условиях передачи в аренду или хозяйственное ведение). Иначе это нивелирует государственные гарантии о бесплатном предоставлении места для погребения каждому гражданину.

Системное толкование норм законодательства позволяет сделать вывод о том, что статус специализированных служб, создаваемых с целью оказания гарантированного перечня услуг, не может служить основанием предоставления предприятию исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи полномочий органа местного самоуправления.

Частью 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

ФАС России считает, что с целью реализации функций, закрепленных за органами местного самоуправления в сфере похоронного дела, органами местного самоуправления могут быть созданы муниципальные бюджетные учреждения, которые не будут осуществлять деятельность, приносящую им доход, т.е. не будут являться хозяйствующими субъектами в понимании пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции, которые на безвозмездной основе будут осуществлять, в том числе выделение земельных участков для захоронений, инвентаризацию захоронений и обновление книг захоронений, регистрацию захоронений умерших в регистрационной книге, контроль за соблюдением порядка захоронений, установления режима работы на муниципальных кладбищах. При этом, органы местного самоуправления будут координировать деятельность муниципальных бюджетных учреждений. Данный механизм работы позволит передать в соответствии с действующим законодательством земельные участки муниципальных кладбищ в ведение муниципальным бюджетным учреждениям. При отсутствии возможности создания муниципальных бюджетных учреждений, органами местного самоуправления функции в сфере похоронного дела должны осуществляться самостоятельно.

По мнению ФАС России, более рациональным является наделение этими функциями уже действующих учреждений или структурных подразделений администрации муниципального образования (муниципальное учреждение городское хозяйство, департамент городского хозяйства и т.д.), а не создание специализированного подразделения с соответствующим финансированием. Как показывает практика (например, Красноярский край), не возникает сложностей при формировании планов кладбищ и выдаче в соответствии с ними разрешений на выделение участка земли под захоронение. Все остальные работы (услуги) на кладбище будут выполняться хозяйствующими субъектами (услуги по захоронению, установке памятников и др.) на конкурентной основе на основании обращений граждан.

Выполнение работ по содержанию муниципальных кладбищ на территориях мест захоронений должны осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», так как содержание кладбища в надлежащем санитарном состоянии входит в компетенцию органов местного самоуправления и является муниципальной нуждой. В связи с вышеизложенным, органы местного самоуправления обязаны размещать заказы на предоставление услуг по содержанию мест захоронений на конкурсной основе, обеспечивая при этом соблюдение требований антимонопольного законодательства.

Органы местного самоуправления, в соответствии с Законом о погребении вправе принять нормативно-правовой акт о порядке деятельности общественных кладбищ, в котором должен быть определен режим работы кладбища и порядок выделения земельного участка под захоронение.

По вопросу обеспечения гарантированного перечня услуг по погребению органы местного самоуправления вправе создавать специализированные службы по вопросам похоронного дела. При отсутствии возможностей по созданию соответствующих служб, по мнению ФАС России, органы местного самоуправления могут наделять хозяйствующие субъекты статусом специализированных служб, что в целях обеспечения конкуренции должно производиться на конкурсной основе. Однако это не означает, что иные организации не могут предоставлять комплекс услуг в рамках гарантированного перечня с соответствующим возмещением из бюджета.

ФАС России считает, что услуги по погребению невостребованных и безродных должны также осуществляться на конкурсной основе, так как являются предметом отдельно взятого бизнеса, осуществляемого за бюджетные средства.
Специализированные службы по вопросам похоронного дела осуществляют деятельность по гарантированному перечню услуг по погребению. Деятельность, связанная с погребением на коммерческой основе (за плату), что составляет более 90% общего объема услуг по погребению, должна осуществляться в условиях равной конкуренции с иными хозяйствующими субъектами, участниками данного рынка.

Организации, заключившие муниципальный контракт на предоставление услуг по содержанию кладбищ не могут наделяться контрольными функциями в отношении иных хозяйствующих субъектов и должны осуществлять деятельность исключительно в рамках исполнения

ГОССТРОЙ РФ

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

УНИВЕРСИТЕТ СЕРВИСА

________________________________________________________________

ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ СЕРВИСА

СБОРНИК НАУЧНЫХ ТРУДОВ

«Некрополь-2002»

МОСКВА 2002

ГОССТРОЙ РФ

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ СЕРВИСА

________________________________________________________________

ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ СЕРВИСА

«СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ К УПРАВЛЕНЮ ПОХОРОННЫМ ДЕЛОМ»

СБОРНИК НАУЧНЫХ ТРУДОВ

2-ой Международной Конференции в рамках

10-ой международной выставке

«Некрополь-2002»

МОСКВА 2002

Статьи, представленные в настоящем сборнике, затрагивают проблемы регулирования и развития сферы ритуальных услуг, рассмотрены основные проблемы и пути их решения в этой сфере.

Предлагаемый сборник научных статей сформирован Факультетом экономики сервиса МГУ сервиса. Редакционная коллегия выражает признательность всем авторам, принявшим участие в работе над сборником, и надеется на продолжение сотрудничества.

Председатель редакционной коллегии

д. э.н., профессор

Ó Факультет экономики сервиса МГУ сервиса, 2002

, Зам. председателя Госстроя РФ

«Современное состояние рынка ритуальных услуг в РФ. Реализация государственной политики развития похоронного дела»_____________________________________ ____________________________5-9

, Ректор МГУ сервиса, профессор

«Современный аспекты развития сферы ритуальных услуг»________________10-15

3. , Начальник Отдела платных услуг Департамента национальных счетов Минкономразвития РФ

«Основные направления развития похоронного дела в РФ»_________________16-20

, заместитель директора по работе с федеральными

государственных и муниципальных предприятий, а также хозяйствующих обществ и товариществ.

В России ежегодно принимается и исполняется 2 - 2,5 млн. заказов на предоставление ритуальных услуг, связанных с погребением умерших, установкой надмогильных сооружений. Эти вопросы затрагивают интересымлн. наших сограждан, в семьи которых приходит горе.

При организации похорон необходимо учитывать, что каждый умерший человек в независимости от его положения должен быть похоронен достойно в соответствии с существующими гражданскими, религиозными и национальными традициями.

В настоящее время на территории Российской Федерации деятельность по предоставлению ритуальных услуг осуществляют около пяти тысяч предприятий и организаций, различных организационно - правовых форм.

Необходимо учитывать, что, с одной стороны, в условиях рыночной экономики предоставление ритуальных услуг является предметом предпринимательской деятельности этих предприятий, организаций, фондов и т. д. Каждая из таких организаций заинтересована в получении как можно большего числа заказов, а также в том, чтобы заказы были как можно дороже.

Анализ существующей практики показывает, что в регионах нередко превалирует коммерческая направленность предоставления ритуальных услуг. Появилась достаточно жесткая конкуренция между предпринимателями в борьбе за заказы на организацию похорон. Имеются факты навязывания гражданам дорогостоящих услуг и предметов ритуального назначения. Наблюдается интенсивный рост цен на такие услуги и предметы.

С другой стороны многие муниципальные кладбища неухожены и необустроены, никак не обозначены и не огорожены, их территории захламлены мусором, имеются многочисленные факты вандализма, надругательства над памятниками из хулиганских побуждений.

Нередко на кладбищах не уделяется должного внимания поддержанию в надлежащем состоянии воинских захоронений. Зачастую за ними никто не ухаживает. Надмогильные сооружения пришли в негодность и требуют ремонта. Денег на эти цели практически не выделяют ни местные бюджеты , ни региональные, ни федеральный бюджет . В редких исключениях на картах - схемах указаны воинские и братские захоронения. С ликвидацией пионерских и комсомольских организаций исчез и системный подход к содержанию воинских захоронений.

В крайне неприглядном виде находятся многие сельские кладбища и кладбища малых городов. Как правило, такое кладбище - это заросший бурьяном, кустарником и аварийными деревьями участок земли, на котором в хаотичном состоянии размещены захоронения. Совершенно не отработана система передачи по наследству мест захоронений. Не определена правовая сторона вопроса - на каком основании предоставляется земельный участок под захоронение, на какой срок, каких размеров. Не отработан в правовом отношении вопрос использования «бесхозных» мест захоронений. На некоторых кладбищах такие могилы составляют% от их общего количества. За ними никто не ухаживает, они зарастают травой, кустарниками, деревьями. На многих из них нет надгробий. Однако по действующему законодательству их использовать для новых погребений нельзя. Нет утвержденного порядка эксгумации останков из таких могил и перезахоронения их в более компактном виде на другое место, что можно было бы осуществить путем предварительной кремации с соответствующим документальным оформлением. В ряде случаев, руководители кладбищ, пользуясь сложившейся ситуацией, производят в подобные могилы новые захоронения, при этом старые утрачиваются безвозвратно. Решение этих проблем частично затронуты в вышедших недавно в издательстве Госстроя России «Рекомендациях по организации похорон и содержанию кладбищ в Российской Федерации».

К сожалению, на сегодня нет четкой государственной политики в части выделения земли для создания новых кладбищ. Их нередко размещают на удаленных от населенных пунктов местах, болотистых участках земли, где грунтовые воды поднимаются на 0,5 - 1 метра от уровня земли.

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации при отводе земельных участков для муниципальных нужд, в том числе строительства кладбищ, убытки и потери при изъятии сельскохозяйственных или лесных угодий, подлежат возмещению. Согласно Правил взимания и учета платы за перевод лесных земель в нелесные и за изъятие земель лесного фонда , утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации, для каждого региона определен размер платы за перевод 1 га лесных земель в нелесные и изъятие 1 га земель лесного фонда (например, для Ивановской области он будет составлять 2,5-3,0 млн. руб.). Однако, средства, необходимые для указанных платежей, отсутствуют как в местных, так и в областных бюджетах.

Не отработана система взаимодействия ритуальных организаций и медицинских учреждений при передаче тел умерших на погребение, при оформлении соответствующих документов, при организации сохранения тел умерших до дня похорон.

Серьезной проблемой является организация подготовки и переподготовки кадров для ритуальных организаций, зачастую в них работают случайные люди без специальной подготовки, и именно они нередко занимаются вымогательством, наживаются на людском горе.

До настоящего времени в похоронной области практически отсутствует система подготовки высококвалифицированных специалистов, и это особенно ощутимо в кремационном деле.

Госстрой России регулярно проводит в регионах совещания, семинары, конференции, круглые столы по актуальным проблемам развития похоронного дела, участвует в организации подготовки и переподготовке кадров для ритуальной сферы обслуживания.

Определенные шаги в этом предпринимают ЗАО "ДИАС" и МГУ сервиса.

При институте экономики сервиса (структурном подразделении МГУ сервиса) создан и в течение 5-ти лет успешно функционирует Центр подготовки кадров для похоронной службы. За прошедший период Центр провел подготовку и аттестацию более 400 агентов ритуальных служб Москвы.

Очевидно, целесообразно решать проблему подготовки кадров совместными усилиями с привлечением опытных практиков из ритуальной сферы и не откладывать это дело государственной важности на перспективу.

Как видите, назрела крайняя необходимость совершенствования похоронного дела в России.

Я надеюсь, что в выступлениях участников конференции прозвучат конкретные предложения по улучшению ритуального обслуживания населения.

,

Ректор МГУ сервиса, профессор

Современные аспекты развития сферы ритуальных услуг.

Время, когда успехи в бизнесе достигались только на одном энтузиазме, безвозвратно ушло, и с каждым годом российской экономике требуется все больше высококвалифицированных специалистов.

Во всем мире принято считать, что деньги, вложенные в обучение персонала, окупаются в виде конкретной прибыли. Многие компании тратят массу времени и денег на повышение квалификации своих сотрудников, более дальновидные превращают этот процесс в непрерывный конвейер по производству все более квалифицированных кадров.

Россия повторяет путь, который западные страны прошли полвека назад, и прогрессивно развивающиеся предприятия начинают всерьез уделять внимание образованию и повышению квалификации.

Таким образом, в борьбе за конкурентоспособность руководителю бизнеса приходится отвечать на вопросы: в каких размерах инвестировать средства в подготовку и переподготовку персонала, кого именно и чему учить, где и как учить?

Обучение может проводиться, как внутри фирмы, что позволяет работнику повысить свою стоимость на рынке труда, а руководителю реализовывать некоторые направления своей кадровой политики, так и в учебных заведениях, что помогает обучающемуся взглянуть на свою работу с новых сторон. Как правило, услуги образовательных учреждений специализированные, что предполагает высокий уровень организации учебного процесса и подтверждение подготовки соответствующим программе документом.

Первичную и дальнейшую профессиональную переподготовку;

Системы периодических аттестаций;

Циклы научно-практических семинаров;

Краткосрочные курсы повышения квалификации;

Консультации по отдельным проблемам;

Межрегиональные и международные конференции;

Встречи по обмену практическим опытом;

Стажировки в России и за рубежом.

Необходимо также разработать специальный пакет образовательных услуг для дистанционного обучения.

Такая работа требует координации деятельности специализированных учебных заведений, научных учреждений, региональных и местных органов власти, объединения усилий общественных организаций и похоронных служб.

,

Начальник Отдела платных услуг

Департамента национальных счетов

Минкономразвития РФ

Основные направления развития похоронного дела в РФ

Уважаемые дамы и господа!

Прежде чем, приступить к характеристике и состоянию отрасли ритуальных услуг, я считаю необходимым сказать несколько слов в целом о развитии рынка услуг в РФ. Поскольку именно это и определяет тенденции развития рынка ритуальных услуг. Те процессы, которые происходят в такой сфере, как торговля, поскольку мы являемся неотъемлемой частью потребительского рынка, именно эти процессы имеют прямое отношение к тому виду услуг, которыми, в данном случае занимаетесь Вы. Я хочу Вам сказать, что потребительский рынок нашей страны в целом имеет неоднозначную динамику развития. На протяжении последних 10 лет пирамида этого развития переворачивалась с одного бока на другой. В период гг. рынок услуг в РФ по своим объемам и темпам роста значительно опережал темпы роста услуг торговли. В настоящий момент ситуация в стране изменилась и на сегодняшний день потребительский рынок торговли значительно превышает рынок платных услуг населения в бытовом обслуживании населения. При чем это опережение настолько значительно, что об этом говорят с высоких трибун и это однозначный факт. Я Вам скажу, что темп роста услуг в 2002 году составил более 8%, при том, что рост объема платных услуг колеблется на уровне 1-5% , т. е. рынок услуг в РФ находится в каком-то периоде стагнации. Эти факторы распространяются на все виды услуг, не только на ритуальные. Можно сказать, прежде всего, что по итогам первых восьми месяцев 2002 года, такие виды услуг, как жилищные, коммунальные, услуги пассажирского транспорта уже стабильно развиваются с отрицательной динамикой. Таким образом, несмотря на то, что мы, как потребители, платим большие суммы за услуги пассажирского транспорта, а объемы этих услуг в стране каждый месяц падают по сравнению с теми показатели прошлого года. Это объясняется тем, что доходы населения страны в некоторых регионах страны не позволяют потреблять тот перечень услуг, который они потребляли из года в год и в советские времена и в постреформенный период, при том, что, в целом, по стране доходы растут достаточно высокими темпами. Хочется сказать о том, что дальнейшее развитие рынка услуг и, прежде всего, бытовых услуг, будет определятся некоторыми моментами. Одной из причин такого замедления роста объема платных услуг явились довольно высокие цены на эти услуги. Цены на все виды услуг, в том числе на ритуальные услуги, растут значительно более высокими темпами, чем цены на товары, как продовольственные, так и на промышленные. И это приводит к тому, что население страны меняет свои потребительские предпочтения в пользу покупки товаров, и как следствие рынок услуг становится обедненным, учитывая тот фактор, что население страны не имеет больших возможностей потреблять те или иные услуги.

Анализируя десять децельных групп населения нашей страны, первая - низкодоходная, а десятая – высокодоходная, то потребляют услуги, в основном, 10-ая группа, у которой среднедушевой доход выше тыс. руб. И если низкодоходная группа населения на бытовые услуги расходует порядка 0,8 %, то высокодоходная часть населения 2,5% своих расходов на услуги тратит на бытовое обслуживание. Не случайно разделяются два понятия: услуги в целом и бытовые услуги, т. к. услуги в целом – это весь комплекс услуг, за которые мы платим свои наличные средства, как потребители, а бытовое обслуживание является их составной частью. Бытовое обслуживание населения составляло в прежние годы в общей структуре услуг порядка 30%, а настоящее время эта доля приближается к 12% и неуклонно падает. Было бы хорошо, если бы мы в ближайшее время этих явлений избегали.

Российский рынок услуг, на сегодняшний день, не ориентирован на:

Ø снижение издержек при производстве услуг,

Ø увеличение прибыли при снижении издержек,

Ø процветание отечественного товаропроизводителя, закупая, в большей степени оборудование иностранного производства, что увеличивает стоимость услуг, снижая их конкурентоспособность.

Не случайно ценовой фактор, а именно высокие цены, негативно повлиял на рынок бытовых услуг РФ в целом и ритуальных, в частности. Хотелось бы отметить, что ритуальные услуги по своим темпам роста значительно не отличаются от темпов роста остальных видов услуг по динамике физических объемов в сопоставимых ценах. На сегодняшний день рынок бытовых услуг в сопоставимых ценах, по сравнению с 1990г. составляет 25%, а рынок ритуальных услуг, всего лишь 33%, т. е. если говорить о фактических объемах и перевести их в те цены, которые были в 90-м году, то сейчас объем ритуальных услуг составляет 1/3 от объемов 1990 года. Но индекс-дефлятор цен на ритуальные услуги на сегодняшний день резко не отличается по бытовым. Доля их составляет 6,5-7% примерно так же, что было и прошлые годы, но эта доля увеличивается. Необходимо сказать о том, что индекс цен на ритуальные услуги рассматривается как положительный и прогнозируется, что он должен, в будущем, расти. Учитывая то, что демографическая ситуация в нашей стране остается неблагоприятной, и прогноз Минэкономразвития на 2015г. показывает, что ближайшее время смертность будет превышать рождаемость где-то на уровне 5-6% ежегодно. Вследствие чего ритуальные услуги по прогнозам в ближайшее время будут достаточно существенно востребованы.

Минэкономразвития на протяжении довольно длительного периода времени занимается проблемами ритуальных услуг. Более 10 лет совместно с Госстроем РФ мы работали над программой совершенствования отрасли ритуальных услуг гг. Госстрой РФ выступал в данной программе как заказчик, т. к. не одно государственное учреждение федерального уровне не вправе проводить программу без утверждения Минэкономразвития. Эта программа, как и многие федеральные целевые программы не финансировалась в тех объемах, которые были заложены в ней. На сегодня трудно оценить необходимые объемы, могу сказать, что она была профинансирована где-то на 20-30 % в момент реализации. Но вместе с тем, в рамках этой программы удалось разработать кремационную печь, пакет нормативно-правовых документов, основным из которых стал ФЗ «О погребении» и т. д. Но время идет, ситуация на рынке меняется и мне кажется, что некоторые моменты этой программы, на сегодняшний день устарели. Разработка еще одной целевой программы в настоящее время, при нынешнем положении дел нереальна, поскольку недавно завершилась предыдущая программа, с большим трудом прошедшая одобрение на всех уровнях.

На сегодняшний день регулирование ритуальной отрасли наиболее важный вопрос для отрасли, т. к. старые регуляторы уже не годятся, а новые еще не созданы. Создание Ассоциации, с помощью которой можно было вырабатывать отраслевые решения - это шаг на пути регулирования отрасли снизу, т. е. на уровне предприятий. Федеральные ведомства не могут явиться единым регулирующим органом отрасли, т. к. ритуальные услуги оказываются не только государственными и муниципальными предприятиями, а также и частными, при чем не в меньшей степени. Поэтому те нормативные акты , которые разрабатываются на уровне этих ведомств не являются обязательными для исполнения для всех предприятий. Поэтому если мы сегодня не консолидируем усилия Госстрой РФ, Минэкономразвития, МГУ сервиса и не решим вопрос о неких регуляторах отрасли ритуальных услуг, то в дальнейшем вероятность достижения мирового уровня рынка ритуальных услуг маловероятна.

К вопросу об отмене лицензирования, хотелось бы отметить, что такие услуги как ритуальные необходимо лицензировать, т. к. нельзя оставить ритуальные услуги в состоянии хаоса и неопределенности, что имело место в период гг. Это было время, когда рынок ритуальных услуг просто рухнул, и похоронить человека достойно было крайне сложной задачей. Хочу выразить благодарность Правительству Москвы, которое разработало программу ритуального обслуживания по г. Москве, что явилось первой ласточкой для разработки региональных программ по всей России, что помогло в значительной степени стабилизировать рынок. Возвращаясь к лицензированию, отмена которого сейчас имеет место в РФ, рынок стал, на мой взгляд, в результате этого процесса бесконтрольным, а это для довольно большого отраслевого сегмента просто недопустимо. При подписании закона «О лицензировании» Касьянов лично приложил письмо в Минэкономразвития о разработке иных мер, на замену лицензированию. Ведь сейчас уже не идет речь о тотальном контроле, а о правовом поле, в рамках которого вы могли бы успешно функционировать. Минэкономразвития вышло с предложением о разработке правил оказания ритуальных услуг на федеральном уровне. Дело в том, что правила оказания бытовых услуг также распространяются на предприятия ритуального обслуживания, но там не указаны отраслевые особенности. Поэтому возможно внести дополнения и поправки в общие правила относительно специфики оказания ритуальных услуг или разработать собственные правила, которые в рамках закона «О защите прав потребителей » привели в порядок взаимоотношения производителей и потребителей ритуальных услуг.

заместитель директора по работе с федеральными

и региональными органами управления г. Москва

Современная технология и кадры - основа повышения эффективности управления сферой ритуальных услуг.

На заседании международной конференции «Современные подходы к управлению похоронным делом», я хочу обратить Ваше внимание на два аспекта: современные технологии и кадры - основа развития ритуальной сферы.

Обсуждение вопросов о совершенствовании подходов к управлению похоронным делом - является постоянно актуальным.

В докладе прозвучала озабоченность теми недостатками, которые имеют еще место в ритуальной сфере, и масштабно очерчены проблемы, подлежащие решению с целью устранения указанных недостатков.

Постоянно снижаются возможности захоронения в землю в высокоурбанизированных регионах, общая неблагоприятная санитарно-эпидемиологическая ситуация, в связи с затоплением, особенно в этом году, в ряде регионов, возросшая миграция населения, необходимость уничтожения биологических медицинских, сельскохозяйственных и других отходов, требования экологической безопасности ставят задачу выработки новых подходов к управлению ритуальной сферой, внедрению современных технологий и кремации.

Существенную роль в развитии ритуальной сферы сыграла Федеральная целевая программа «Улучшение ритуального обслуживания населения на годы», одобренная постановлением Правительства Российской Федерации № 000 от 13.12.93г.

Госстрой России был определен государственным заказчиком , а головным исполнителем данной программы – Закрытое акционерное общество «Диагностика аварийных ситуаций». Итоги выполнения программы изложены в материалах, которые подготовлены и будут нами, совместно с Госстроем России, опубликованы в ближайшем номере журнала «Жилищно-коммунальное хозяйство». В этом журнале также будут освещаться вопросы и проблемы ритуального обслуживания населения, включая рекомендации руководителям регионов по обоснованию и строительству крематориев.

Позвольте в развитие выступления Леонида Николаевича Чернышова остановиться на основных итогах реализации Программы и на направлениях деятельности, нашей компании.

В ходе реализации Программы был принят ряд федеральных законов и постановлений Правительства Российской Федерации, обеспечивающих правовую основу функционирования ритуальных предприятий, а также защиту интересов потребителей ритуальных услуг. Создана сеть специализированных служб по вопросам похоронного дела.

Для малоимущих слоев населения предоставляется безвозмездные ритуальные услуги. Установлены повышающие территориальные коэффициенты к заработной плате при выплате пособий на погребение. Ритуальные услуги предоставляют около 5 тысяч предприятий и организаций различных организационно-правовых форм . Особенно это важно в период внедрения рыночных механизмов в ритуальную сферу.

В нормативно-правовой части разработан и принят Федеральный закон от 01.01.01г. № 8- ФЗ «О погребении и похоронном деле», разработаны и изданы в мае 2002г. «Рекомендации о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации», подготовлен к изданию Свод правил «Здания, сооружения и комплексы похоронного назначения».

В рамках методологического обеспечения разработаны Рекомендации по сравнительной оценке кремационных комплексов, по расчету стоимости кремации, по обоснованию режимов работы крематориев и их штатного состава, по сравнительной оценке стоимости кремации и захоронения гробом в землю, по созданию автоматизированной системы управления ритуальным обслуживанием крупных городов.

В плане технического оснащения разработаны типовая и рабочая программы и методики государственных приемочных испытаний кремационного оборудования, требования к созданию автоматизированной общероссийской системы управления на базе данных по регионам, а также подсистема для управления работой кремационного цеха, реализованная в Николо-Архангельском крематории.

Изготовлен, смонтирован и сдан в эксплуатацию пилотный образец -

кремационная установка «Органика-1» (декабрь 1995г.), находятся в эксплуатации 7 печей ПКТ - 4000 (типа «Органика-1») в Николо-Архангельском крематории. Всего компанией изготовлено на настоящий момент 12 печей.

Кроме того выполнены технологические части проектов реконструкции Николо-Архангельского крематория на 12 печей, крематориев в городах: Самаре - на 5 печей , Ярославле – на 3 печи , Туапсе – на 2 печи .

Выполнение указанных работ было бы невозможно без активного участия и весомой поддержки работников Госстроя и Минэкономики России, Правительства Москвы, Главного управления «Ритуал», представителей общественных похоронных организаций.

Однако процессы , которые происходят в социально-экономическом развитии , в связи с принятием новых законодательных документов (о земле, о труде и др.) на наш взгляд требуют изменения подходов к ритуальной сфере со стороны государства , федеральных и региональных органов управления , совершенствования взаимодействия ритуальных служб с целым рядом других государственных учреждений МВД России , Минздрава России , МЧС России , Пенсионного фонда России , Госгортехнадзора России и др.

Государство обязано регулировать в законодательном плане повышение ответственности работников похоронных служб и поднять их престиж перед населением, повысить ответственность населения за нарушение правил пользования кладбищами и крематориями. Ритуальные предприятия и общественные организации, ассоциации, союзы ритуальных служб также должны более активно участвовать в законодательном процессе , как связующее звено между населением и государством . Необходимо ввести в перечень профессии работников ритуальной сферы, повысить их оклад, а для отдельных категорий ввести возрастной льготный предел выхода на пенсию и надбавки к окладу за вредность.

Организовать подготовку специалистов всех категорий со средним и высшим образованием (от рабочих кладбищ до инженеров и техников, обслуживающих оборудование крематориев, АСУ «Ритуал» и другую технику).

Кроме того, представляется необходимым организовать промышленное изготовление на предприятиях ВПК специального ручного инструмента и приспособлений механизирующих ручной труд рабочих на кладбищах, унифицировать формы отчетных документов, их сбор и обработку: создать унифицированную базу данных по кладбищам и колумбариям в каждом городе и обеспечить подвижной способ обмена базами данных регионов с центром.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

хорошую работу на сайт">

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://allbest.ru

Введение

Заключение

Введение

Местное самоуправление - это реальный механизм реализации широкого круга наиболее близких населению социальных проблем и удовлетворения наиболее важных потребностей населения в социальной сфере, решения государственных задач силами местных органов самоуправляемых территорий путем передачи им отдельных государственных полномочий. В целях повышения эффективности территориального управления, его конкретизации в решении тесно связанных производственных и социальных задач крупные территории делятся на более мелкие - муниципальные образования. Последние объединяются в субъекты Федерации, чтобы обеспечить рациональное использование имеющихся ресурсов, в том числе путем создания в масштабах области объектов общего пользования (социальных, производственных, научно-технических, коммуникационных и др.). Это лежит в основе формирования разномасштабных и многоступенчатых систем территориального хозяйствования и управления. В рамках такого подхода развитие страны представляет собой развитие ее субъектов, а развитие региона (субъекта Федерации) складывается из развития муниципальных образований, находящихся на его территории. Муниципальное хозяйство - это жизненно важный элемент местного самоуправления, поэтому изучение проблем муниципального хозяйства становится особо актуальным в условиях современного российского общества.

Актуальность темы курсовой работы в том, что рыночная ситуация в стране диктует необходимость осуществления целенаправленной, планомерной и выверенной управленческой деятельности муниципальных образований по развитию сферы ритуальных услуг на территории России. Данная деятельность должна позволить организовать удовлетворение на высоком уровне разнообразных потребностей населения в сфере ритуальных услуг и обеспечить конкурентоспособность и развитие различных рыночных структур, связанных с предоставлением данного рода услуг. Проведение экономической реформы в стране, ликвидация монополии государственной собственности на рынке ритуальных услуг и образование в связи с этим многообразия форм собственности предполагает создание системы предоставления ритуальных услуг на территории муниципальных образований. Поэтому в этих условиях муниципальные образования должны создавать программы развития как административно-территориальных образований в целом, так и отдельных сфер экономической и социальной деятельности на территории административной единицы, что является важнейшим средством государственного воздействия на экономику, эффективным способом решения приоритетных социально-экономических, научно-технических, инновационных и экологических задач, проблем развития отраслей, народнохозяйственных комплексов, отдельных территорий. Качество деятельности и уровень сервиса в сфере ритуальных услуг, являясь экономическим фактором по своей принадлежности к сфере бытового обслуживания населения, одновременно является важнейшим показателем нравственного здоровья общества.

Цель курсовой работы - изучить особенности ритуального хозяйства муниципального образования: пути и проблемы решения.

Для достижения поставленной цели в курсовой работе определены следующие задачи:

изучить теоретические аспекты муниципального образования;

проанализировать проблемы ритуального хозяйства муниципального образования и пути их решения.

Теоретической и методологической основой для написания курсовой работы явились нормативные документы, научная литература по теме курсовой работы.

1. Теоретические аспекты муниципального образования

1.1 Понятие и содержание деятельности муниципального образования

Муниципальное образование следует рассматривать как социально-экономический объект, который состоит из совокупности компонентов и элементов, входящих в этот объект и системы связей, взаимосвязей, взаимозависимости с внутренней и внешней средой, объединенных целями, задачами и единым процессом целесообразной деятельности, направленным на достижение оптимального конечного результата местного самоуправления .

Социально-экономический объект любого типа в философском плане имеет свою форму и содержание. Форма - это конструкция социально-экономического объекта, т. е. то, из чего состоит объект управления, а содержание - это, прежде всего процессы, протекающие в социально-экономическом объекте, во время планово-бюджетной, административно-хозяйственной, или иной деятельности хозяйствующего субъекта с целью получения планируемого или прогнозируемого конечного результата. Содержание деятельности муниципального образования, - это обеспечение жизнедеятельности населения и развития его территории .

В ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (в ред. От 30.01.2014 г.) определено, что муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения .

Из данного определения следует, что любое муниципальное образование представляет собой целостную систему, состоящую как минимум из трех следующих элементов:

1) территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;

2) населения и выборных органов, осуществляющих от его имени местное самоуправление на данной территории;

3) муниципальной собственности и местного бюджета, являющихся материальным обеспечением деятельности органов местного самоуправления .

Сопоставляя Конституцию РФ, Гражданский кодекс и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» можно сделать заключение, что под муниципальным образованием понимается и некая территория, в пределах которой проживающее на ней население осуществляет функции местного самоуправления, и часть городской территории (район в городе), приобретшая статус муниципального образования, позволяющий, в частности, участвовать в гражданских правоотношениях и осуществлять местное самоуправление. Такая трактовка ведет к тому, что основное внимание сосредоточивается на раскрытии правоимущественной основы муниципальных образований и в стороне остается их социально-экономическая сущность.

Ряд специалистов, занимающихся проблемами развития муниципальных образований, рассматривают его как производственно-социальный комплекс, на базе которого образуется первичная территориальная административно-хозяйственная единица, обладающая достаточными экономическими возможностями и властными полномочиями, позволяющими более полно и самостоятельно удовлетворять большую часть жизненно важных потребностей населения в труде и социальных благах. Данное определение является одной из первых попыток объяснения муниципального образования с экономической точки зрения. Сложность его применения связана с проблемой установления критерия достаточности экономических возможностей и властных полномочий, а также пределов этих полномочий. Экономические возможности территории зависят от имеющихся трудовых, финансовых, природных ресурсов, предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности, расположенных на данной территории, а также от эффективности их использования. Кроме того, существуют муниципальные образования курортного, туристического типа, наукограды, которые не подходят под определение «производственный». Объем властных полномочий устанавливается Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором отмечается, что органы местного самоуправления наделяются полномочиями на решение вопросов местного значения и не входят в систему государственной власти .

Все отмеченное позволяет дать следующее определение: муниципальное образование - это территориально-административная единица, управляемая органами местного самоуправления и самостоятельно удовлетворяющая большую часть жизненно важных потребностей населения в труде и социальных благах через использование наличных ресурсов.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соответствии с Конституцией РФ установлены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в РФ, а также определены государственные гарантии для осуществления процесса местного самоуправления.

Признаки муниципального образования

создается для осуществления местного самоуправления;

является либо населенным пунктом, либо совокупностью нескольких населенных пунктов, объединенных общей территорией, либо частью населенного пункта;

населенность (главный признак территории муниципального образования);

наличие органов местного самоуправления;

четкое разграничение компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти;

наличие местного бюджета и муниципального имущества;

наличие своего устава о местном самоуправлении .

Таким образом, муниципальные образования - это особый тип социально-экономических объектов, в которых социально-экономическая, организационная и иная деятельность регулируется нормативно-правовыми актами, формируемыми на уровне государства, субъекта РФ и местном уровне.

1.2 Виды муниципальных образований

Муниципальные образования в России исключительно разнообразны по численности населения и многим другим параметрам и могут классифицироваться по различным признакам. Многие авторы классифицируют муниципальные образования на следующие три группы.

Поселенческие (города, поселки, сельские населенные пункты), имеющие собственную минимально необходимую инженерную и социальную инфраструктуру.

Территориально-поселенческие, состоящие из нескольких населенных пунктов, связанных общностью инфраструктуры и хозяйственного интереса. Это могут быть сельский район или округ, город с пригородными поселками и сельскими населенными пунктами, город и окружающий его район.

Территориальные, характеризующиеся самостоятельным ведением хозяйства на малочисленных территориях, например на хуторах или при кочевом образе жизни в условиях Крайнего Севера .

Наиболее существенным является различие между городскими и сельскими муниципальными образованиями, которое вытекает из различия видов хозяйственной деятельности, формы расселения и уклада жизни в городской и в сельской местности. Для сельских поселений больше характерна адаптация к природной среде, тогда как для городов преобладающую роль играет их целевая функция.

К промежуточной форме между сельскими поселениями и городами относятся поселки городского типа (рабочие поселки). Многие из них по мере расширения преобразовались в города. Однако наблюдается и обратная тенденция - преобразование поселков городского типа и некоторых малых городов в сельские поселения, что позволяет их жителям получать ряд социальных льгот .

Классификация на основе нормативных документов реализована Федеральным законом от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который императивно и исчерпывающе определяет перечень видов муниципальных образований:

сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления .

Такие типы объектов имеют единую организационную систему, которая обеспечивает функционирование и развитие самоуправления, а также выполняет дополнительные функции в обществе по социальной организации жизни и социальной защите населения.

Таким образом, в соответствие Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (в ред. От 30.01.2014 г.) в Российской Федерации существует пять видов муниципальных образований.

2. Ритуальное хозяйство муниципального образования: проблемы и пути решения

2.1 Особенности и проблемы ритуального хозяйства

Важнейшей и самой крупной составной частью хозяйства муниципального образования является жилищно-коммунальный комплекс, который, в свою очередь, включает ряд подотрослей и хозяйств.

Жилищное хозяйство, т.е. жилые и нежилые здания с сетью обслуживающих их эксплуатационных, ремонтно-строительных и других предприятий и организаций;

Инженерное обеспечение (ресурсообеспечение) города: холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, теплоснабжение, газоснабжение, электроснабжение;

Общегородское коммунальное хозяйство, объединяющее системы внешнего благоустройства и содержание территории города (дорожное хозяйство, уличное освещение, санитарная очистка города, сбор, вывоз и переработка бытовых отходов, зеленое хозяйство и т.п.), а также банно-прачечное, гостиничное, ритуальное и другие хозяйства..

Ритуальное хозяйство обеспечивает содержание городских кладбищ и функционирование служб оказания ритуальных услуг. В большинстве городов ритуальное хозяйство относится к частному сектору, хотя есть и муниципальные предприятия. Ритуально-похоронное дело является одной из наиболее социально значимых отраслей в сфере услуг и затрагивает интересы всего населения страны. Ежегодно в стране умирает 2,2-2,3 млн. человек, в их похоронах участвуют десятки миллионов граждан. Практически все россияне каждый год посещают кладбища почтить память умерших родных и близких им людей. В стране в настоящее время функционируют более 9 тыс. организаций (в том числе 6400 муниципальных), предоставляющих ритуально похоронные услуги. В них работают более 40 тыс. человек. Заказы на погребение принимают 2,3 тыс. приемных пунктов, в том числе в сельской местности 440. В стране имеется 53,3 тыс. кладбищ, которые занимают площадь боле 123 тыс. га. Кремационное дело развито крайне слабо - в 9 регионах (субъектах Федерации) действуют 13 крематориев, удельный вес кремации составляет 7 % от числа умерших. В соответствии с законом РФ «О погребении и похоронном деле» создано 1,4 тыс. специализированных служб по вопросам похоронного дела, из них 870 являются муниципальными предприятиями.

К концу ХХ века роль государства в организации похоронного дела существенно возросла. В 1996 г. был принят Закон РФ «О погребении и похоронном деле», установивший, что:

похоронное дело является самостоятельным видом деятельности;

организация похоронного дела осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления (МСУ);

граждане имеют право на целый ряд социальных гарантий в части погребения, включая права на волеизъявление лица о достойном отношении к его телу после смерти, бесплатное выделение участка земли для погребения и получение социального пособия на погребение.

Однако, государство законодательно не определило федеральный орган исполнительной власти, ответственный за организацию похоронного дела. С развитием законодательства о местном самоуправлении и отнесении вопроса организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения к полномочиям органов местного самоуправления государство практически устранилось от забот в сфере погребения граждан и развития похоронного хозяйства. Отмена лицензирования в похоронной отрасли в 2003 г, по мнению многих экспертов, привела к падению качественного уровня обслуживания и росту недобросовестного предпринимательства .

Общегосударственные реформы 2000-х гг., связанные с либерализацией рынка, имели как положительные, так и отрицательные последствия. Так, сворачивание системы государственного (муниципального) контроля привело к заметному снижению качества в сфере бытовых услуг, в том числе ритуальных. Серьезной проблемой остается пребывание значительной доли рынка услуг по погребению «в тени».

Поэтому современный этап развития российской социально-экономической системы на фоне последствий общемирового экономического кризиса характеризуется рядом негативных тенденций, среди которых: существенное сокращение социального сектора и снижение уровня жизни, недостаточное финансирование ряда социальных гарантий, уменьшение платежеспособного спроса в сфере сервиса, недостаточность государственного регулирования и инвестиций в сфере социально-значимых услуг . ритуальный хозяйство муниципальный образование

В условиях неспособности муниципальных образований должным образом финансировать развитие похоронного хозяйства и обеспечивать четкое выполнение всех процедур, установленных при организации похорон, а также отсутствия гарантий для возможных частных инвесторов, похоронное дело оказалось в критическом положении. Повсеместно наблюдаются факты нарушения прав потребителей ритуальных услуг, навязывания услуг (товаров) и поборов, нарушения антимонопольного законодательства, недобросовестной конкуренции, дефицита кладбищенских земель, отсутствия финансирования на содержание мест захоронения, некорректного поведения работников похоронных и медицинских служб. Многочисленные жалобы населения связаны с тем, что цены на похоронные услуги и товары не соответствуют их качеству, а могилы зачастую предоставляются за взятки. Информация о смерти граждан фактически превратилась в товар повышенного спроса со стороны жестко конкурирующих похоронных фирм. При этом все «черные» затраты в конечном счете возмещаются потребителем. Противоборство частных похоронных служб с муниципальным сектором и друг с другом часто носят криминальный характер.

Анализ современного спроса на услуги по организации мест захоронения указывает на необходимость переосмысления принципов кладбищенского хозяйствования. Крайне важно восполнить пробелы в земельном законодательстве, которое сегодня не учитывает нужд похоронного дела. В результате, стоимость сооружения новых кладбищ достигает сотен миллионов рублей, что является запредельными суммами для бюджетов муниципальных образований. Сегодня, очевидно, что без грамотного правового регулирования и максимального привлечения как государственных, так и рыночных ресурсов, нормальная работа похоронной отрасли невозможна.

По итогам анализа официальных документов, научных трудов, различных публикаций и экспертных оценок, выявлены следующие характеристики современного рынка ритуальных услуг в России:

недостаточность нормативно-правового регулирования организации похоронного дела (не прописаны все необходимые регламенты и процедуры, профессиональные и квалификационные требования к кадрам);

нет ясности в понимании и распределении функций по организации похоронного дела и оказанию ритуальных услуг населению: часть функций органов муниципального самоуправления по решению вопросов местного значения переложена на хозяйствующие субъекты, отсюда и мощные тенденции к монополизации рынка со стороны аффилированных структур (муниципальных служб, получающих преференции и незаконно выполняющих функции муниципалитетов);

неоднородность локальных рынков ритуальных услуг и отсутствие стройной системы управления отраслью, а также системы статистического учета (в том числе мест захоронения);

нехватка финансирования на сооружение и содержание мест погребения;

происходит конфликт интересов между сферами ритуального обслуживания и медициной, так как морги и патологоанатомические отделения (ПАО) повсеместно пытаются подменить собой похоронные организации;

значительно коррумпирована организационная схема взаимосвязи «потребитель - исполнитель», что выражается в покупке и продаже информации о фактах смерти с целью «перехвата» клиента в условиях жесткой конкуренции (особенно в крупных городах и мегаполисах);

рост числа субъектов хозяйственной деятельности на фоне устранения преференций для муниципальных служб и отсутствия механизмов муниципального контроля;

развитие новых форм и методов обслуживания (новые формы погребения);

совершенствование технологий: производственных, сервисных, маркетинговых, программного обеспечения, интернет-технологий (порталы, новые продукты, социальные сети, виртуальные некрополи, интернет-магазины и т.д.);

рост профессионального уровня руководителей и специалистов похоронных служб, связанный с регулярным участием в профессиональных образовательных программах, специализированных отраслевых выставках, конференциях, межрегиональных и международных семинарах и стажировках;

расширение инструментария организации сбыта и менеджмента качества (добровольная сертификация);

усложнение отношений собственности (применение различных организационно-правовых форм, инвестиционных контрактов, акционирования) .

А основными проблемами в сфере ритуального хозяйства муниципальных образований являются: несоответствие действующей законодательной и нормативной базы требованиям рыночной экономики, практике организации ритуально-похоронного сервиса. Это в настоящее время существенно тормозит развитие отрасли. Отсутствие должного внимания проблемам ритуально-похоронной сферы со стороны органов местного самоуправления приводит к тому, что во многих регионах до настоящего времени не созданы специализированные службы, нет попечительских советов по вопросам похоронного дела. Не все регионы приняли свои региональные законы «О погребении и похоронном деле». Их отсутствие исключает возможность систематизированной, комплексной целенаправленной работы по развитию и обеспечению нормального функционирования предприятий отрасли. Но наиболее остро в похоронной отрасли ощущается проблема нехватки мест для захоронений. «Больное место» похоронной отрасли - содержание и устранение бесхозных могил. В итоге в данной сфере в настоящее время сформировался ряд проблем, касающихся статуса мест погребения и специализированной службы по вопросам похоронного дела, правового режима земель кладбищ и предоставленных для захоронения земельных участков, а также вопросов систематизации учета захоронений, формирования единого реестра кладбищ и архивного фонда мест захоронений. Также основная проблема сегодня связана с разграничением полномочий между уровнями государственной власти, а также взаимодействием власти с частными организациями, занимающимися оказанием ритуальных услуг. Из-за несовершенства законодательства в настоящее время кладбища и места погребения могут находиться в ведении одного органа власти, а земельные участки, на которых они расположены, в собственности другого: часто из-за нехватки земель для кладбища муниципалитеты вынуждены брать земли в аренду у соседей, при этом, по сути, лишаясь возможности контролировать ее использование. Также отмечается кадровая проблема, существующая в отрасли. Нередко в сфере оказания ритуальных услуг работают случайные люди, что приводит к многочисленным злоупотреблениям, а иногда - к банальному неуважению к памяти умерших.

Недостатки законодательного регулирования порождают условия для проявления коррупционных схем в этой деликатной сфере общественных отношений. Отсутствуют определения базовых терминов и детальное регулирование отношений, которые являются основополагающими для недопущения произвольного толкования в законах субъектов РФ и муниципальных правовых актах. Все это приводит к тому, что на практике в регионах и муниципальных образованиях устанавливаются положения, допускающие расширительное и неоднозначное толкование, значительно расширяющее пределы административного усмотрения должностных лиц .

Таким образом, похоронное обслуживание населения является одной из наиболее социально значимых сфер услуг и охватывает практически все население страны. В ряде субъектов Федерации приняты свои законы и постановления о похоронном деле. В стране проводится целенаправленная работа по улучшению организации похоронного дела. Появляются новые виды и формы похоронного обслуживания, повышается его качество. Но муниципальные образования во многих регионах неудовлетворительно решают вопросы содержания и благоустройства городских и сельских кладбищ.

2.2 Пути решения проблем ритуального хозяйства муниципальных образований

Исходя из особенностей ритуально-похоронной сферы и необходимости разрешения имеющихся в отрасли проблем необходимо, прежде всего, обеспечить координацию работы органов местного самоуправления, частных, муниципальных и государственных предприятий. Такая координация наиболее целесообразна через государственно-частное партнерство как важнейшего инструмента разрешения проблем отрасли и стимулирования ее развития. Существующая система финансирования материально-технических объектов ритуально-похоронного назначения, основанная на выделении средств из местного бюджетов, не обеспечивает их должного развития, и даже нормативного функционирования. Зачастую не хватает денег на благоустройство новых кладбищ и крематориев. Разрешение этой проблемы также возможно на путях государственно-частного партнерства, которое все шире реализуется во многих отраслях экономики. Применительно к ритуально-похоронной сфере государственно-частное партнерство может реализоваться по следующим направлениям:

Частное финансирование: деловое участие в строительстве новых

кладбищ, крематориев, пантеонов, усыпальниц, колумбарных стен, склепов; развития автокатафального транспорта и транспорта для перевозки тел умерших с места смерти в лечебно-профилактическое учреждение; развития производственной базы по изготовлению предметов ритуально-похоронного назначения (гробы, венки, фото, надгробные сооружения и т.д.).

Муниципальное финансирование: строительства новых муниципальных, государственных кладбищ и крематориев; содержания и благоустройства муниципальных, государственных кладбищ, военно-мемориальных комплексов, участков; создания и содержания моргов лечебно-профилактических учреждений; создания и содержания пантеонов.

Формирование в регионах Попечительских (экспертных) советов по вопросам похоронного дела, в которые на паритетных началах входят представители органов муниципального и/или государственного управления; муниципальных (государственных) и частных предприятий ритуально-похоронной сферы; общественных и религиозных организаций. Такой Совет принимает участие в обсуждении всех документов по вопросам развития и функционирования системы ритуально-похоронного обслуживания до их принятия соответствующими органами управления. Таким образом, обеспечивается совместное участие частных и муниципальных структур в разработке и принятие всех основных нормативных и директивных документов регламентирующих деятельность предприятий отрасли в регионах.

Формирование специализированных служб по вопросам похоронного дела.

Постоянное взаимодействие специализированных служб по вопросам похоронного дела с органами государственного (муниципального) управления в частности с управлениями (отделами) ЗАГС. Взаимодействие осуществляется также с государственными учреждениями здравоохранения, системы МВД, Роспотребнадзора и т.д.

Договорное взаимодействие сотрудничество муниципальных предприятий ритуально-похоронной сферы (как правило, это кладбища) и хозяйственными обществам, товариществами, которые принимают заказы на ритуально-похоронные услуги. Исполнение заказов осуществляется на основе кооперации частных и муниципальных предприятий отрасли, в соответствии с заключенным договором между ними.

Сертификация ритуально-похоронных услуг предусмотрена законом РФ от 12.01.1996 г. №8 ФЗ «О погребении и похоронном деле»: Статья 17. Санитарные и экологические требования к содержания. Пункт 6. Предметы и вещества, используемые при погребении (гробы, урны, венки, бальзамирующие вещества) допускаются к использованию при наличии сертификата, подтверждающего их санитарно-гигиеническую и экологическую безопасность. Однако на практике эта норма почти не работает. Через взаимодействие государственных и частных структур сертификация должна заработать в полном объеме и стать мощным рычагом повышения качества ритуально-похоронных услуг.

Создание добровольных формирований предприятий и фирм ритуально-похоронной сферы Союзов, Ассоциаций, Корпораций и т.п. В них входят как частные, так и муниципальные организации.

Существующие полномочия субъектов управления похоронным делом целесообразно расширить:

определить ответственный федеральный орган исполнительной власти и поручить ему выработку единой политики развития похоронного дела;

закрепить законодательно полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ по организации похоронного дела;

четко прописать полномочия муниципальных образований в Законе РФ о погребении;

законодательно закрепить полномочия и ответственность в области создания негосударственных похоронных объектов;

законодательно закрепить введение обязательного саморегулирования в похоронной отрасли;

определить порядок создания и содержания вероисповедальных кладбищ;

законодательно закрепить право владения и пользования местами захоронения, установить возможность создания потребительских союзов .

Исходя из реалий рыночной экономики и особенностей сферы ритуально-похоронного обслуживания органы местного самоуправления на законодательной основе должны решать комплекс задач по обеспечению бесперебойного и эффективного функционирования отрасли на территории муниципального образования:

1. Организация захоронения умершего. Любой умерший человек должен быть обязательно достойно похоронен независимо от материальных возможностей его или его близких, взявших на себя ответственность за погребение. Необходимо в обязательном порядке обеспечить 100% выполнения этой задачи: она должна решаться, с пониманием того, что ритуальные услуги - единственный вид бытовых услуг, который предоставляется в полном объеме при любом материальном достатке заказчика по каждому объекту обслуживания, т.е. применительно к каждому покойному. Погребение неопознанных тел осуществляется за счет государства на специально выделенных участках муниципальных кладбищ или на отдельных кладбищах.

Погребение умерших малоимущих граждан - осуществляется на безвозмездной основе любой специализированной службой по вопросам похоронного дела. Погребение военнослужащих, военных пенсионеров, участников Великой Отечественной войны осуществляется за счет Государства в установленном порядке.

2. Обеспечение равных условий для всех участников рынка ритуальных услуг.

3. Обеспечение регулирования рынка ритуальных услуг в условиях, когда отменено лицензирование этих услуг. Соответственно должна быть реализована Государственная поддержка специализированных служб по вопросам похоронного дела. Одновременно следует ограничить число таких служб, имея в виду особенность этого рынка: количество заказов на захоронение в данном регионе является величиной постоянной.

Соответственно и количество коммерческих организаций ритуальных услуг населения должен быть постоянным и небольшим, чтобы полностью обеспечить потребности заказчиков. Мировая практика подтверждает этот вывод. Похоронное дело - это прерогатива муниципальных властей, главная задача которых обеспечить баланс между удовлетворением потребностей в ритуально-похоронных услугах и количеством организаций, предоставляющих такие услуги.

4. Повышение роли организаций, в составе которых имеются кладбища, как важнейших социально-значимых объектов. Соответственно такие организации необходимо поддержать, в том числе: финансировать содержание и благоустройство кладбищ; обеспечить своевременную оплату за выполнение захоронений, на безвозмездной основе, неопознанных тел и умерших малоимущих граждан; финансировать приобретение оборудования, реконструкцию крематориев, монтаж, наладку новых печей; создание новых и расширение действующих кладбищ; организовать подготовку кадров, обмен опытом, устранение последствий стихийных бедствий; обеспечить моральную поддержку работников ритуальных служб.

5. Главная задача, которую предстоит решить - это обеспечить социальную защиту малоимущих граждан при предоставление им ритуальных услуг и одновременно повысить уровень качества предоставляемых услуг (услуг кладбищ и крематориев). В этих целях в регионах целесообразно законодательно установить хорошо зарекомендовавший себя в других регионах порядок предоставления социального пакета ритуальных услуг по твердой государственной (муниципальной) цене.

6. Преодолеть и устранить намечающийся дефицит земли для захоронения умерших гробом, прежде всего, за счет развития кремации умерших. Должен быть отлажен такой механизм использования кладбищ, когда оно работает постоянно. В частности путем формирования семейных (родовых) захоронений .

Таким образом, назрела необходимость разработки единых норм и правил оказания ритуальных услуг не только на федеральном, но и на муниципальном уровне. Существующий комплекс законодательных проблем может быть разрешен подготовкой новой редакции Федерального закона «О похоронном деле», что потребует также одновременного внесения поправок в Земельный и Градостроительный кодексы Российской Федерации и некоторые другие федеральные законы. Принятие таких правил станет мощным инструментом упорядочения этого специфического кластера экономики. Еще одним серьезным шагом к наведению порядка в похоронном деле может стать совместная работа всех ритуальных агентств на основе некоммерческого партнерства.

Заключение

Таким образом, анализ вышеперечисленных понятий помогает определить муниципальное образование как социально-территориальное образование, создаваемое в населенных пунктах, либо на территориях, объединяющих населенные пункты, либо на части территории населенных пунктов - городов федерального значения, в целях осуществления их населением местного самоуправления, являющееся пространственной границей реализации принадлежащей населению публичной муниципальной власти, и характеризующееся наличием органов местного самоуправления, местного бюджета и муниципального имущества, а также устава о местном самоуправлении.

Организация похоронного дела и рынок ритуальных услуг представляют повышенную социальную значимость для России. Поэтому приобщение к цивилизованному похоронному сервису, сохранение ритуальных традиций имеет важное значение в самых разных аспектах социально-экономической и духовной жизни страны, а культура похорон - является неотъемлемой частью общей культуры, которую необходимо возрождать. Ритуальные услуги являются важным элементом рыночной системы хозяйствования, имеющие свои специфические особенности и параметры, что обуславливает необходимость выделения их в самостоятельный вид деятельности и разработку комплекса мер по их развитию.

Но в современных условиях, вся ответственность за организацию ритуально-похоронного обслуживания возложена на органы местного самоуправления. У многих из них нет средств на поддержание кладбищ, нет квалифицированных кадров, нет нормальной нормативной базы. В ряде регионов за развитие отрасли отвечают две-три административные структуры, которые не всегда могут договориться о взаимодействии. Так за работу кладбищ отвечает коммунальная служба, а деятельность организаций ритуальной сферы (прием заказов, продажа ритуально-похоронных принадлежностей, катафальные перевозки, ритуалы прощания и т.д.) курирует подразделение потребительского рынка или малого бизнеса. Не решаются в регионах и вопросы нормативно-правового и финансового обеспечения деятельности предприятий, в ведении которых находятся кладбища. Исполнение гарантии, установленной государством перекладывается на хозяйствующий субъект, который естественно старается от этого уклониться. Поэтому роль муниципальных образований в формировании современного подхода к сфере ритуальных услуг состоит в том, чтобы создать условия для максимально возможного использования имеющихся и создания новых ресурсов, обеспечивающих решение сложнейшей задачи связи между управляющей структурой муниципальных образований (администрация территории) и организациями сферы ритуальных услуг для повышения качества обслуживания населения с учетом специфики данного рынка услуг и в рамках стратегического развития всей территории.

Список использованных источников

Алехин Э. В. Государственное и муниципальное управление: учеб. пособие. Пенза: ПГУ, 2007. 170 c.

Васильев М. А. Местное самоуправление. М. : Юрайт, 2005. 232 с.

Велихов Н. A. Основы городского хозяйства. М. : Юрайт, 2010. 169 с

Воронин А. Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. М. : Проект, 2010. 203 с.

Зотов В. Б. Система муниципального управления: учебник для вузов. М.: Лидер, 2005. 491 с.

Кирсанов С. А. Муниципальное управление: эффективность муниципального менеджмента: учебник. СПб. : Питер, 2008. 405 с.

Кузнецов В.В. Местное самоуправление в системе государственного управления: учеб. пособие. Ульяновск: УлГТУ, 2009. 127 с.

Лапин В. А. Основы государственного и муниципального управления. М. : Дело, 2006. 256 с.

Лысов О. Е. Государственное и муниципальное управление: учебно-методическое пособие. СПб. : ГУАП, 2008. 131 с.

Макашева З. М. Муниципальное управление. М. : Проект, 2007. 262 с.

Муниципальное хозяйство: практикум / Л. Р. Ибрашева. Казань: КГТУ, 2008. 96 с.

Основы управления муниципальным хозяйством / А. Н.Широков [и др.]. М. : Академия, 2011. 241 с.

Пронкин С. В. Государственное управление: учеб. пособие для студентов-политологов, государственного и муниципального управления, а также юристов. М. : Университет, 2011. 534 с.

Рисс А. Основы муниципального хозяйства. М. : Кнорус, 2009. 215 с.

Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность / Под общ. ред. Л.В. Сморгунова. СПб. : Питер, 2007. 297 с

Чиркин В. И. Государственное и муниципальное управление: учебник. М. : Юристъ, 2006. 320 с.

Юркова С. Н. Государственное и муниципальное управление: учебник. М. : Кнорус, 2010. 248 с.

Бялкина Т. Определение полномочий местных властей. Собственные и делегированные полномочия// Местное право. 2009. № 1. С.3-7.

Васильев В. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. 2010. № 3. С.5-8.

Сулоев А. К вопросу о взаимодействии субъектов управления и субъектов потребления услуг комплекса городского хозяйства // Социальная сфера: проблемы развития в современных условиях. 2006. № 24. С.41-49.

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Правовое регулирование функционирования муниципального образования в РФ. Понятие и содержание категории "муниципальное образование". Устав муниципального образования. Органы местного самоуправления как основа функционирования муниципального образования.

курсовая работа , добавлен 25.12.2013


Структура органов местного самоуправления, правовое положение, статус Главы муниципального образования. Проблемы разграничения компетенции между главой муниципального образования и представительным органом местного самоуправления, пути их решения.

дипломная работа , добавлен 08.06.2010


курсовая работа , добавлен 06.01.2014


Правовая природа устава муниципального образования, место устава в системе нормативно-правовых актов местного самоуправления. Юридические свойства, особенности, содержание, структура, порядок разработки и принятия устава муниципального образования.

дипломная работа , добавлен 20.01.2014


Сущность стратегии развития муниципального образования. Нормативно-правовые источники муниципального права. Функции муниципальных образований в системе народного хозяйства страны и своего региона. Нормативные правовые акты Российской Федерации.

курсовая работа , добавлен 22.07.2012


Органы местного самоуправления. Понятие муниципального хозяйства в системе муниципальных отношений. Инфраструктура муниципального хозяйства. Связь между государством, населением и мелким собственником. Финансовые средства муниципального образования.

курсовая работа , добавлен 08.03.2016


Особенности развития системы ЖКХ в муниципальном образовании (на примере Комитета жилищно-коммунального хозяйства Администрации муниципального образования "Город Дудинка"). Характеристики системы ЖКХ на этапе реформирования. Проблемы отрасли ЖКХ России.

дипломная работа , добавлен 21.07.2011


История развития и критерии оценивания современного состояния взаимодействия местных сообществ и государства. Понятие муниципального хозяйства, их разновидности и особенности. Принципы определения оптимальной территории муниципального образования.

курсовая работа , добавлен 30.11.2009


Характеристика устава муниципального образования как источника права. Понятие и юридические свойства устава как основного нормативного акта муниципального образования. Структура устава, его основное содержание, порядок разработки, принятия и регистрации.

курсовая работа , добавлен 30.01.2014


Правовые основы управления в социальной сфере муниципального образования. Целевые программы развития муниципального округа Некрасовка. Бюджетные ресурсы муниципального образования, направляемые на функционирование и развитие социальной сферы, их динамика.

Осенью внесет в законопроект "О похоронном деле". Необходимость реформировать отрасль обсуждается уже давно. Ускорить реформу решили после майских вооруженных беспорядков в Москве на Хованском кладбище. По сравнению с аналогичным действующим документом, принятым еще в 1996 году, новый закон принципиально меняет ритуальную сферу. Его авторы предлагают лицензировать основные виды похоронных услуг, ввести единые стандарты для участников рынка и разрешить строить частные и конфессиональные кладбища.

Участники рынка утверждают: пока отрасль регулируется не законами, а "понятиями", часто их устанавливают структуры, связанные с силовыми ведомствами.

Как выяснил "ДП", в Петербурге у руля стоят деловые партнеры совладельца УК "Музей" Игоря Минакова. О степени непрозрачности похоронного рынка Петербурга с годовым оборотом свыше 6,2 млрд рублей говорит тот факт, что все опрошенные "ДП" администрации кладбищ, ритуальные бюро категорически отказались комментировать вопросы, касающиеся отрасли.

Кладбища в тени

Главную проблему отрасли - непрозрачность и коррумпированность - не сможет решить никакой похоронный закон, говорят эксперты. Похоронно–ритуальная сфера - классический теневой рынок. Объем нелегального денежного потока здесь не менее 60% всего оборота.

В Петербурге около 90 кладбищ, они занимают 1,46 тыс. га и принадлежат городу, а деятельность в похоронной сфере координирует (КРППР). На самом деле ситуацию контролируют частные ритуальные и похоронные бюро и агентства, которым кладбища переданы в управление.

До 2010 года около половины из них контролировали структуры, аффилированные с УК "Музей" Игоря Минакова. Сам он был в числе учредителей многих ритуальных компаний. Один из его ближайших соратников Валерий Ларькин (в частности, владеет 30% Горнодобывающей компании, 70% - у Минакова) много лет возглавляет Ассоциацию предприятий похоронной отрасли СПб и Северо–Запада (АППО). Он также совладелец ряда ритуальных агентств (так, в СПб ритуальной компании ему принадлежит 80%, в "Ритуал–трансе" и "Сиэм" - по 50%).

"Не является секретом связь органов местного самоуправления с ритуальными структурами. МСУ - фактически главные бенефициары ритуальных контор. Аффилированность чиновников приводит к проблемам с антимонопольным законодательством. Полномочия по управлению кладбищами часто передаются бизнесменам незаконно. Это приводит к торговле местами на кладбищах. Сегодня бесплатное получение места на кладбище - исключение из правил", - признает член рабочей группы по совершенствованию законодательства о похоронном деле Госдумы РФ Павел Уланов. Запреты не решат этих проблем. "Будет запрет - будет способ его обойти", - считает он.

Ни один член АППО не ответил на вопросы "ДП" о ситуации в похоронной отрасли города. В ассоциации дали обтекаемый комментарий: "Нет такого понятия - рынок ритуальных услуг. Одни организации занимаются производством товаров ритуального назначения, другие - автотранспортными перевозками, третьи оказывают услуги на кладбище, изготавливают памятники. Все это разные рынки".

Начальник юридического отдела КРППР Герман Шустиков тоже был не очень красноречив: "Нужен новый закон, в действующем много пробелов. Но нужно учитывать специфику регионов".

«За длинный язык быстро похоронят - и не заметишь», - поясняет сотрудник одной из региональных похоронных контор.

Хорошо или ничего

По мнению представителей Союза похоронных организаций и крематориев РФ (СПОК), новый закон не решит многих острых проблем отрасли. Так, он не определяет, где заканчиваются медицинские услуги по отношению к умершему, который еще недавно был пациентом больницы, и начинаются ритуальные, отмечает президент СПОК Павел Кодыш. Из–за этого морги вмешиваются в ритуальную сферу, предлагая родственникам усопших свои услуги по проведению похоронных церемоний.

"Непонятно, кто должен распоряжаться информацией об усопшем. Законопроект запрещает сотрудникам медучреждений и госслужащим передавать любую информацию на этот счет. Порядок ее предоставления установит правительство РФ. Закон вводит штрафы за торговлю этой информацией: для физлиц - до 70 тыс. рублей, для юрлиц - до 200 тыс.", - говорит вице–президент СПОК Владимир Родькин.

Еще одна проблема - рекультивация бесхозных могил. В действующем законе о похоронном деле четко не прописан механизм признания захоронения бесхозным. Не восполняет этот пробел и новый документ. Нужно ввести в закон понятие "ответственный за захоронение" - он взял бы на себя обязательства по уходу за могилой. "Тогда у нас будут законные основания признать могилу бесхозной и рекультивировать, если ответственный не справляется. Ведь есть могилы, куда по 100 лет никто не приходит. И ничего с ними не сделать", - поясняет Кодыш.

Непонятен в законопроекте и механизм создания частных кладбищ. Сейчас все погосты государственные или муниципальные. Минстрой предлагает разрешить строить кладбища по схеме концессии и позволить представителям религиозных конфессий устраивать частные захоронения. Делать частные кладбища далеко от города инвестор не станет - не будет спроса. А в городе земля дорогая. Чтобы окупить затраты, бизнесменам придется продавать участки под захоронения по 90 тыс. рублей. По нынешнему закону места должны предоставляться бесплатно. В действительности участки продаются. Цены доходят до 200 тыс. рублей.

К новому закону придется принять 28 постановлений правительства РФ, и насколько они будут эффективны, сейчас сказать невозможно, резюмировал Павел Кодыш.

Нездоровая конкуренция

Представители других российских регионов охотно делятся информацией о проблемах "похоронки". "Эту отрасль крышуют. Перестрелки за сферы влияния на кладбищах - обычное дело. Тех, кто не связан с муниципалами и контролирующими их силовиками, попросту выдавливают с рынка", - утверждает бизнесмен из Челябинска.

Машины, выделяемые для бесплатной перевозки тел льготных категорий граждан или бесхозных останков, отдают частным компаниям. В итоге неопознанные умершие могут неделями лежать там, где их настигла судьба, утверждает его коллега.

Это подтверждает гендиректор томского Салона обрядовых услуг Елена Черинко: "Все мы работаем по одной схеме. Информация об умерших продается органами МВД и здравоохранения. У властей позиция невмешательства. Я открываю ритуальный зал - мне бьют окна. Пишу заявление в прокуратуру - говорят: нет нарушений. 25 апреля нам сожгли магазин. Мы нашли бутылки с бензином. Опять прокуратура не увидела нарушений, дело не стали открывать. Я написала президенту. Получила ответ, отправила его в МВД и прокуратуру. Там сразу нашли нарушения в местной похоронной отрасли". По словам Черинко, до 2013 года томский рынок контролировал глава судмедэкспертизы Томской области. После его увольнения начался передел рынка. "Мы живем на пороховой бочке", - говорит она.

Государство устанавливает тарифы на так называемый "гарантированный перечень услуг" (см. "Расценки"). Стоимость этого пакета - 12,3 тыс. рублей. Предполагается, что место на кладбище предоставляется бесплатно, а памятник стоит 3,5 тыс. рублей.

Эти официальные расценки никак не связаны с реальностью. "Бесплатно вас закопают, только если будете лезть не в свое дело", - то ли предостерег, то ли пригрозил собеседник "ДП" из похоронной компании. Обычно без денег за участком можно и не приходить. Иногда предлагают бесплатные наделы в невостребованных местах, например в болотистой части кладбищ. За то, чтобы не класть гроб прямо в воду, придется заплатить не меньше 10 тыс. рублей. Верхнего предела у расценок на жилплощадь для загробной жизни не существует.

"Конкуренция в отрасли нездоровая. Наша сфера - самая криминальная после оборота наркотиков. Даже торговля оружием идет после нас. Правоохранительные органы не содействуют в наведении порядка в похоронном деле", - сетует Павел Кодыш. По его мнению, ритуальному рынку нужно государственное регулирование.

Лицензирование в ритуальной сфере необходимо. Правильнее всего будет ввести лицензирование не юридических лиц, а физических (ритуальных агентов, распорядителей траурных церемоний). Поддерживаю инициативу и о разграничении функций медучреждений и ритуальных агентств. Нужно запретить оказание ритуальных услуг в моргах, помещениях судмедэкспертизы и патологоанатомических отделений. Недоработки законопроекта можно устранить. Важно вынести проблемы отрасли на межведомственный уровень и разграничить зоны ответственности контролирующих органов.

Михаил Алехин

Генеральный директор АО "Военно–мемориальная компания"

В похоронной отрасли много проблем. Например, нужно урегулировать вопрос вывоза тел умерших. Как только из дома уезжает скорая - на пороге уже стоит представитель похоронного агентства, которого никто не вызывал. Думаю, такая работа обязательно должна быть под контролем государства. Вообще, я не понимаю, какая может быть конкуренция в похоронной отрасли. Кто больше перевезет тел или кто больше выкопает могил? Если и есть конкуренция, то она должна быть по качеству - например, по качеству обслуживания могил, благоустройству кладбищ.

Лидия Громова

Заместитель председателя комитета по развитию предпринимательства и потребительского рынка Петербурга

Выделите фрагмент с текстом ошибки и нажмите Ctrl+Enter