В начале XX в. М. Вебер определил существо политики как сферу отношений и деятельности по руководству (управлению) обществом. При этом основным институтом политического управления выступало и продолжает оставаться государство, являющееся выразителем всеобщих интересов в политике и по этой причине исполняющее интегрирующую роль в обществе. Поэтому время государственная политика по сравнению с политикой любой другой политической организации (партии, блоки, союзы) выражает общие интересы населения в целом. Этим она поддерживает и воспроизводит социально-политическую целостность общества. А для выполнения такого предназначения государство создает соответствующую систему органов и институтов власти, осуществляющих разработку и реализацию государственной политики.

Политика - это способ организации общества с помощью власти, ее функционирования; процесс достижения и поддержания целостности и одновременно столкновения разных интересов, отношения на основе группирования, выливающиеся и в борьбу, и в компромисс; управление обществом со стороны элиты на основе институтов.

В современной политико-социологической литературе сложились различные подходы к определению специфики государственной политики. Например, широко применяется понятие «governance», интерпретируемое как управленческая деятельность государства. Следует также отметить, что зачастую зарубежные авторы вышеназванное понятие отождествляют с категорией "public administration". Наконец, в научном обороте применяется выражение "public policy", которое также интерпретируется как политика государства и других публичных политических организаций по удовлетворению потребностей населения.

В соответствии с вышеизложенным государственная политика есть политический процесс управленческого воздействия институтов государства на основные сферы общества, опирающийся на непосредственное применение государственной власти как при разработке, так и при осуществлении стратегии и тактики регулирования функционированием и развитием экономики, социальной сферы и других подсистем общества посредством размещения ресурсов, распределения, перераспределения общественных благ и других мер.

Субстанциональным элементом системы государственной политики выступает власть, или «властная подструктура». Она находится как бы в центре системы политики. А вокруг нее на властных и околовластных орбитах располагаются остальные компоненты ее содержания. Характер государственной власти предполагает применение широкого круга мер и способов принуждения и насилия для осуществления предусмотренных законом процессов управленческого воздействия на общество и его подсистемы по вопросам размещения ресурсов, распределения, перераспределения общественных благ и т.д.

Человеческие компоненты системы государственной политики представлены руководителями государства и его основных институтов (от высшей государственной, до региональных и местных), а также классом профессиональных управленцев, который обычно называют государственными служащими, или бюрократией. Последняя функционирует в разных институтах и на разных этажах законодательной, исполнительной и судебной власти как по вертикали, так и по горизонтали.

Перечисленные субъекты функционируют в составе определенных государственных институтов и органов, которые относятся к институциональным компонентам системы государственной политики. Особый статус имеет прежде всего институт главы государства, администрация которого осуществляет общегосударственные функции-задачи во всех сферах социально-экономической и духовной жизни общества. Среди таких функций-задач приоритетное значение имеет выработка общенациональной стратегии развития страны. Также по функциональным характеристикам выделяются государственные институты общей компетенции , которые действуют в системе законодательной, исполнительной и судебной власти, в регионах и на местах. Такие институты, как, например, правительство страны, администрации городов, областей и другие, решают в единой увязке многочисленные экономические, социальные и другие задачи. То же относится и к высшим судебным органам, принимающим к рассмотрению дела в пределах своей компетенции. Отдельное место занимают государственные институты, имеющие узкую специализацию . На высшем государственном уровне в правительствах выделяются, например, институты сугубо экономического блока, к которым относятся министерства экономики, финансов, налогов и др. К социальному блоку относятся министерства здравоохранения, социальной защиты, образования и т.д. Аналогичным образом обстоит дело в системе законодательной власти, так как во всяком парламенте, в том числе и в российском, имеются комитеты, комиссии и подкомитеты сугубо экономического, социального, военного, международного и иного профиля. Понятно, что в равной степени сказанное относится и к институтам судебной власти.

Существенную роль в разработке и реализации государственной политики имеют процессуальные компоненты , которые характеризуют многообразие структурных связей и отношений субъектов и институтов государственной власти: т.е. полным управленческим циклом . Последний включает в себя следующие стадии : выработку и принятие того или иного политического решения об управленческом воздействии; организацию выполнения политического решения; регулирование объекта политического управления; учет и контроль за исполнением политического решения и, наконец, обобщение результатов реализации той или иной политики.

Духовные компоненты . Речь идет в первую очередь об экономических, социальных и иных интересах, потребностях, ценностях. Духовные компоненты находят воплощение в целевых установках, программах и иных аспектах государственной политики. Такое воплощение осуществляется как посредством артикулирования интересов, т.е. их преобразования в ясные и четкие политические положения.

1. Принципы и методы государственной политики

Наряду с целями весьма заметное место в системе государственной политики занимают политико-управленческие принципы. Принципы государственной политики подразделяются на общие и частные (специфические) . Первые применяются во всех видах политики государства и имеют общезначимый и универсальный характер: принципы объективности, конкретности, основного звена, оптимальности. Ко вторым принято причислять принципы, применяемые в управлении отдельными сферами либо используемые только в государственной политике, политике политических партий и общественно-политических организаций: демократической ответственности, основанной на обратной связи, неприкосновенность личности и собственности, социальная справедливость, федерализм, стабильность общества.

Выделяют восемь главных принципов государственного управления и политики , следование которым отвечает ценностям демократии: конституционность правительства (constitutional); народовластие (popular); подотчетность (accountability); эффективность (effectiveness); открытость (openness); адекватная реакция на внешнюю среду, или восприимчивость (responsiveness); соответствие процессуальным нормам (due process); разделение властей (separation of powers). Перечисленные принципы имеют самое непосредственное отношение ко всем основным видам государственной политики в переходном обществе, к которым в полной мере относится и современная Россия. Однако если в развитых зарубежных странах данные принципы уже давно стали повседневной управленческой реальностью, то для деятельности российских правительственных институтов характерно лишь их первичное освоение и переоткрытие.

Наряду с принципами ведущую роль в осуществлении эффективной государственной политики играют методы управления. Методы подразделяют также на общие и частные в соответствии со сферами их применения. Среди современных методов, используемых в системе государственной политики, существенную роль играет программно-целевой метод , позволяющий объединить в единый комплекс средства и ресурсы финансового, материального, организационного рода для «точечного» решения актуальных экономических, социальных и иных задач: Федеральные целевые программы.

Информационно-менеджериальные методы , методы по технологиям PR: социальный «три-партизм», т.е. соглашения между правительством, работодателями и профсоюзами, выступающими выразителями интересов наемных работников, об условиях оплаты, охраны и стимулирования труда, а также по многим другим социальным вопросам.

Ваучерный метод социальных платежей , применяемый во многих развитых странах мира. Данный метод предусматривает, что каждый получатель социальных трансфертов открывает специальный счет, на который перечисляются средства, использование которых возможно только целевым назначением через специальные, уполномоченные правительством фирмы, имеющие соответствующие лицензии. В результате получатель средств имеет возможность выбирать между различными фирмами и службами. Еще один социальный метод из того же ряда в развитых странах называется контрактным . Он предусматривает обязательное заключение контракта между получателем трансфертов и фирмами, оказывающими социальные услуги. Он не предполагает открытие специальных счетов, но накладывает на фирмы жесткие обязательства по выполнению принятых ими на себя социальных обязательств перед гражданами.

Итак, целостная совокупность всех субстанциональных, человеческих, институциональных, процессуальных и духовных компонентов, консолидированных на основе императивной государственной власти для политического управления экономикой, социальной и иными сферами общества, представляет собой систему государственной политики. Данная система, опираясь на познанные законы, тенденции и закономерности функционирования и развития управляемых объектов, осуществляет в обществе те или иные виды политики, упорядочивает и гармонизирует общественные отношения и процессы, придает им динамическое равновесие и устойчивость.

Классификация основных видов государственной политики :

1) в соответствии с характером объекта или сферы управления : политический процесс управленческого воздействия государства на экономику является экономической политикой, на социальную сферу - социальной политикой и т.д. Эти виды политики находятся в отношениях глубинной взаимосвязи друг с другом, и ни одна из них без взаимодействия с другими не может осуществить свои цели;

2) направленность действия власти по вертикали или горизонтали : в первом случае речь идет о функционально-отраслевом политическом управлении, характеризующем вертикаль соподчиненности от центральных (федеральных) институтов власти до местных объектов воздействия. Во втором случае осуществляется управленческое воздействие на объекты политики со стороны субъектов и институтов государственной власти. Речь идет об объектах, не имеющих центрального подчинения (политические партии).

3) масштаб охвата управленческим воздействием той или иной территории : центральную (федеральную), региональную и муниципальную политику. Эти виды политики государства нельзя смешивать с предыдущими, ибо у них разная природа.

1. Государственная экономическая политика

Специфика положения государства состоит в том, что оно как суверен или носитель власти само принимает законы и административные акты, которыми руководствуются другие экономические субъекты. Государственный сектор обычно дополняет частный сектор и производит общественно значимые товары и услуги. Рыночная модель участия государства в гражданском обороте исходит из того, когда основным и главным участником таких отношений становится казна (фиск, бюджет).

Политическая задача - привести в соответствие соотношение собственности и власти, поскольку многопартийная система, основанная на демократических свободах, может базироваться только на рыночных отношениях при определяющей роли частной собственности. При этом создание функционирующей рыночной экономики происходит почти исключительно административными средствами. Они используются при формировании нового экономического базиса.

Государственный капитал, вступая в экономический оборот, принимает различные организационные формы . Данные организационные формы используют различные схемы управления и регулирования макроэкономикой.

1. Государственная программа представляет собой форму реализации какого-либо государственного (общественного) приоритета в социальной, экономической, военной и иной областях за счет фискальных средств и использования коммерческой базы монополий как субподрядчиков. Возникающий на основе реализации программы государственный заказ создает устойчивые конкурентные позиции подрядчикам: гарантированная оплата, отсутствие конкурентных аналогов, компенсации, льготы, налоговые освобождения и т.д. Программа носит временный характер и при достижении соответствующего приоритета прекращается.

2. Государственно-монополистические комплексы представляют собой относительно обособленную группу монополий и государственных органов и учреждений в конкретной области народного хозяйства, к которой через сложную систему контрактов, субподрядов притягивается ряд других корпораций различного уровня. В отличие от программ комплексы представляют собой структуру, постоянно самовоспроизводящую программы. Формируются они в тех отраслях, где частотность воспроизведения программ наиболее высока. Например, военно-промышленный комплекс формируется на базе постоянного воспроизводства военных программ. Как структура, реализующая принципы владения, комплекс характеризуется наличием легальной лоббистской составляющей. Именно она обеспечивает самовоспроизводство программ и «необходимые» рыночные условия существования капитала.

3. Свободная экономическая зона . Она возникает на основе несовпадения государственной границы с таможенной, налоговой, инвестиционной и другими границами государства. В результате формируются уникальные условия воспроизводства, когда частный капитал самостоятельно на данной территории распоряжается государственными доходами. Свободная экономическая зона превращается в своеобразную «черную дыру», где государство, как правило, на какой-то срок отказывается в пользу частного капитала от своих суверенных прав на сбор налогов, таможенных пошлин и т.д. Эффект от подобного дележа довольно значительный. Так, Люксембург, став свободной экономической зоной в ЕС, за десять лет обогнал Швейцарию по абсолютным размерам притока иностранного капитала. В мире в настоящее время существует около 5 тысяч свободных экономических зон. Данная организационная форма государственно-монополистического капитала становится важнейшим фактором международной конкуренции.

4. Государственное предприятие является формой реализации отношений полной собственности на государственно-монополистические условия воспроизводства. Государственным предприятием (унитарным или казенным) считается юридическое лицо, учрежденное государством в предпринимательских целях или в целях выпуска общественно значимых товаров (производства работ или оказания услуг), имущество которого состоит в государственной собственности. Их экономическая экспансия подчинена административному управлению, чаще всего отраслевому, финансирование и инвестиционные процессы определяются возможностями государства.

Отцом теории государственной экономической политики часто называют Дж.М. Кейнса. Системно применить его идеи на практике впервые попытался президент США Ф.Д. Рузвельт, назвавший введенную им систему государственного регулирования «Новым курсом».

Государственное регулирование экономики представляет собой систему опосредованного воздействия на поведение хозяйственных субъектов и тем самым на экономику в целом путем изменения законодательства, системы налогообложения, таможенных пошлин, валютных курсов, применения других инструментов ограничения или, наоборот, мотивации той или иной деятельности. Принципы: правовое обеспечение функционирования рыночного механизма, обеспечение права собственности, защита интеллектуальной собственности, производство общественных товаров.

Конкретные направления, формы, масштабы государственной экономической политики определяются характером и остротой экономических и социальных проблем в данной стране в конкретный период. Государство регулирует экономику во всех национальных моделях общественно-экономических систем. Колоссальных масштабов достигло межгосударственное регулирование мировой экономики, осуществляемое международными организациями, особенно Международным валютным фондом, Всемирным банком, Большой семеркой, Парижским и Лондонским клубами и др.

В тесной связи со степенью «вторжения» государства в экономику находятся методы, используемые государством в экономической политике . Методы подразделяются на директивные (предписывающие, обязательные к исполнению) и индикативные (рекомендательные). Чаще их называют административными и экономическими. К первым методам относятся правовые нормы (законы) прямого действия, а также адресные задания, лимиты, ставки и виды налогов, обязательные экологические нормативы и т.п., ко вторым методам - влияние на цены, совокупный спрос и предложение, использование бюджетных инвестиций, налоговые льготы и т.д. Иначе можно сказать, что в первом случае упор делается на принудительное подчинение государственным решениям, а во втором случае государство привлекает различных субъектов экономики к выполнению своих программ и решений на основе их собственной заинтересованности.

Нужно заметить, что наряду с административными и экономическими методами в числе атрибутов государственной политики используются и морально-этические стимулы. К ним относятся, например, призывы и предложения бизнесменам от авторитетных политиков к участию в общественно-полезных делах - к созданию благотворительных фондов, финансовой поддержке образования, культуры, спорта и т.д.

Каким методам экономической политики должно быть отдано предпочтение? Выделим главные формы и методы вмешательства государства в экономику : прямое вмешательство через расширение государственной собственности на материальные ресурсы, законотворчество и управление производственными предприятиями и косвенное вмешательство с помощью различных мер экономической политики.

Прямое вмешательство . Это принятие законодательных актов, призванных упорядочивать и развивать отношения между всеми элементами рыночной системы.

Косвенное вмешательство. В зависимости от цели вмешательства меры экономической политики могут быть направлены на:

Стимулирование капиталовложений и восстановление (если это возможно) равновесия между сбережениями и инвестициями;

Обеспечение полной занятости;

Стимулирование экспорта и импорта товаров, капиталов и рабочей силы;

Воздействие на общий уровень цен в целях его стабилизации и цены на некоторые специфические товары;

Поддержку устойчивого экономического роста;

Перераспределение доходов и некоторые другие цели.

Для проведения этих разнообразных мер государство прибегает главным образом к фискальной и кредитно-денежной политике. Фискальная политика - это бюджетная политика . Ее можно определить как политику, проводимую путем манипулирования государственными доходами (прежде всего налогами) и расходами. Кредитно-денежная политика - это политика, проводимая путем регулирования денежной массы в обращении и совершенствования кредитной сферы .

1. Государственная социальная политика

Социальная политика государства может быть представлена как форма сознательного воздействия на сферу жизнедеятельности людей с целью ее изменения . Объектом которого является социальная сфера жизни людей. Социальная сфера жизни общества раскладывается на объективные и субъективные составляющие. К объективным необходимо отнести условия жизни индивидов, а к субъективным - потребности индивидов. При этом социальная сфера жизни людей представлена как отношения между условиями жизни людей и их потребностями. Социальная политика оказывает воздействия на условия жизни людей, для того чтобы у индивидов не возникало чувство нуждаемости.

Социальная политика государства не существует в отрыве от политики государства вообще, а также от его конкретных политик: экономической, налоговой, бюджетной, внешней и др. Существенным в определении социальной политики того или иного государства являются источники финансирования социальных расходов. Источники финансирования бывают бюджетные и внебюджетные. Бюджетные источники пополняются за счет налогов, деятельности государства в экономической сфере, а также за счет иных средств, поступающих в бюджет государства. Внебюджетные пополняются за счет взносов работодателей и наемных работников. Наиболее развитой системой социальной политики является структура социальной политики датского государства.

Принципами социальной политики государства являются:

1. Социальная защита - особая политическая форма включения индивидов в социальную жизнь посредством снятия эконо-мических препятствий, не преодолимых ими без посторонней помощи.

2. Социальные права - это реализуемые отношения под эгидой государства, в которые вступает индивид, особая институциональная форма разрешения социального конфликта.

3. Социальные гарантии - это обязательные для государства социальные права граждан, т.е. такие их отношения, которые не могут не состояться: право граждан распоряжаться теми ресурсами, которые находятся в распоряжении государства.

4. Социальная льгота — это такое отношение в обществе, при котором индивид или группа индивидов наделяются продуктом из общественных фондов. В основании получения гражданами социальных льгот лежит принцип нуждаемости. Нуждаемость - это временное или постоянное недопотребление человеком продовольствия, предметов длительного пользования и услуг, имеющих в обществе распространенный характер. Верхний и нижний пределы нуждаемости устанавливают исходя из конкретной экономической ситуации и общей политики. Основанием нуждаемости являются необходимые потребности индивида, удовлетворение которых невозможно без помощи другого лица или государства. Нуждаемость - это неспособность самого индивида удовлетворить свои потребности. Данная неспособность возникает на ряде ограничений биологического (физиологические и психологические), экономического (материальные и моральные), политического и социального характера.

1. Государственная национальная политика

Национальная политика охватывает все сферы жизни общества и решает его стратегические задачи и направлена на учет и реализацию национальных интересов. При переплетении национального и политического расхождение национальных интересов, может перерастать в их столкновение, конфликт. Поэтому необходима координация национальных интересов. Национальные проблемы проявляются в экономической, социальной, политической, духовной и других сферах. Национальная политика должна учитывать не только национальные интересы в их конкретности, но и меняющиеся национальные настроения.

Можно выделить следующие аспекты национальной политики : территориальный, демографический, экономический, социальный, культурный, социолингвистический, конфессиональный, психологический.

Основной принцип государственной национальной политики - равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его расы, национальности, языка, отношения к религии, принадлежности к социальным группам и общественным движениям. Поэтому цель - либо установить равноправие граждан страны вне зависимости от их этнической принадлежности или, напротив, обеспечить преимущественное право представителей одной этнической общности в ущерб гражданским правам представителей иных народов.

В современном мире в ряде стран существует институт омбудсменов (в Канаде, США, Швеции, Норвегии, Великобритании, Германии). «Омбудсмен» - шведское слово (ombudsman), означающее буквально «представитель чьих-либо интересов», должностное лицо, контролирующее соблюдение исполнительной властью гражданско-правового законодательства в области прав и свобод по отношению как к общности людей, так и к отдельным гражданам. Права лиц, принадлежащих к меньшинствам, восполняют фундаментальные права и свободы всех членов общества.

1. Международная политика государства

Международная политика, которая представляет собой механизм регулирования отношений между суверенными государствами и другими международными акторами, выступает для каждого отдельного государства как его внешняя политика.

Основоположником и наиболее видным представителем школы политического реализма считается Г. Моргентау. С его точки зрения, международная политика, как и всякая другая, является борьбой за власть. В сфере международных отношений под борьбой за власть он подразумевал борьбу государств за утверждение своего силового превосходства и влияния в мире. С позиций политического реализма международные отношения - это прежде всего отношения межгосударственные, где единственными реальными акторами являются суверенные государства. Последние, естественно, стараются реализовать собственные интересы, используя весь имеющийся в их распоряжении силовой потенциал.

Цели внешней политики должны определяться в терминах национального интереса и поддерживаться соответствующей силой, т.е. национально-государственными интересами. Их подразделяют на постоянные, основополагающие и преходящие, промежуточные интересы . К числу постоянных интересов относят: 1) «интересы национальной безопасности», под которыми подразумевается защита территории, населения и государственных институтов от внешней опасности; 2) «национальные экономические интересы», а именно развитие внешней торговли и рост инвестиций, защита интересов частного капитала за границей; 3) «интересы поддержания мирового порядка», включающие в себя взаимоотношения с союзниками, выбор внешнеполитического курса. Промежуточные интересы по степени значимости можно выстроить в следующем порядке: 1) «интересы выживания», т.е. предотвращение угрозы самому существованию государства; 2) «жизненные интересы», т.е. создание условий, препятствующих нанесению серьезного ущерба безопасности и благосостоянию всей нации; 3) «важные интересы» - предотвращение нанесения «потенциально серьезного ущерба» для страны; 4) «периферийные, или мелкие интересы», связанные с проблемами преимущественно локального характера. В зависимости от конкретной ситуации, складывающейся в мировой политике, на первое место выдвигаются те или иные основополагающие или промежуточные интересы в различных сочетаниях между собой.

Термин «национальная сила», применяющийся в англоязычной литературе, не имеет точного эквивалента в отечественной. Наиболее близок он таким понятиям, как «государственная мощь», «внешнеполитический потенциал государства». Речь идет о ресурсах, которые государство может задействовать для достижения целей своей внешней политики. По мнению Г. Моргентау, в структуру «национальной силы» входят следующие элементы: географическое положение, природные ресурсы, производственные мощности, военный потенциал, численность населения, национальный характер, моральный дух нации, качество дипломатии.

Большую известность получила концепция Р. Снайдера, По его мнению, механизм принятия внешнеполитического решения можно объяснить взаимодействием трех переменных величин : ролью и взаимоотношением различных органов, поступлением в них информационных потоков и действиями отдельных лиц.

Большое значение Р. Снайдер придавал изучению мотивации. Мотивы , которыми руководствуются государственные чиновники при принятии внешнеполитических решений, можно разделить на два вида. К первому виду относятся мотивы, выработанные под воздействием профессионального опыта чиновника, приобретенного им в прошлом. Второй вид мотивов детерминирован всем жизненным опытом данного государственного чиновника как частного человека. В большей степени, считал Р. Снайдер, следует учитывать мотивы первого вида. Но бывают обстоятельства, когда именно индивидуальные особенности политических лидеров и государственных чиновников оказывают влияние на принятие решений по вопросам внешней политики. Специалисты, исследующие механизмы принятия решений, учитывают наличие групп давления, стремящихся влиять на формирование внешнеполитического курса.

Представляет интерес модель принятия решений, предложенная в начале 70-х гг. английским политологом Н. Форвардом. Он выделил шесть критериев, на основе которых государственные лидеры принима-ют внешнеполитические решения : 1) критерий сохранения национального единства; 2) критерий обеспечения национальной безопасности; 3) критерий сохранения национальной роли, т.е. учет факторов, позволяющих государству сохранять свое место в системе международных отношений; 4) критерий создания прецедентов; 5) критерий сохранения репутации, смысл которого в том, что каждое государство, выполняющее свои обещания и угрозы, поднимает свой международный авторитет, а государство, поступающее иначе, напротив, его теряет; 6) критерий сохранения международного стандарта, или критерий следования нормам морали и международного права.

Н. Форвард называет три идеальных типа лиц, принимающих внешнеполитические решения . В основе этого деления лежит различие в принципах отбора и учета критериев. Первый тип получил наименование «торопливые». К нему относятся политические лидеры, быстро реагирующие на любые действия, угрожающие национальным интересам, не учитывающие долгосрочные последствия принимаемых в данный момент решений. Этот тип принимает во внимание первые три критерия, одновременно игнорируя три последних. Второй идеальный тип - «беспокойные». Это политические деятели, ориентированные на долгосрочные последствия принимаемого решения и учитывающие пятый и шестой критерии. Третий тип назван «мечтателями». Это люди, опирающиеся только на международные стандарты и считающие, что при принятии внешнеполитических решений следует руководствоваться нормами морали и международного права.

Литература

Государственная политика и управление: учебник [для вузов]: в 2 ч./ СПб гос. ун-т; ред. Л. В. Сморгунов. - М.: РОССПЭН, 2006 - 2007. Ч. I: Концепции и проблемы государственной политики и управления/ Л. В. Сморгунов [и др.]. - 2006.

Государственная политика и управление: учебник [для вузов]: в 2 ч./ СПб гос. ун-т; ред. Л. В. Сморгунов. - М.: РОССПЭН, 2006 - 2007. Ч. II: Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления/ Л. В. Сморгунов [и др.]. - 2007.

Государственное управление в России: учебник для вузов/ Ф.О. Айсина [и др.]; отв. ред. А. Н. Маркова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. - 333 с.

Лобанов, В. В. Государственное управление и общественная политика: учебное пособие для вузов/ В. В. Лобанов. - СПб.: Питер, 2004. - 448 с.

Райзберг, Б. А. Государственное управление экономическими и социальными процессами: учебное пособие для вузов/ Б. А. Райзберг. - М.: ИНФРА-М, 2005. - 383 с.

Чиркин, В. Е. Государственное управление: элементарный курс/ В. Е. Чиркин; Ин-т гос-ва и права РАН, Акад. правовой ун-т. - М.: Юристъ, 2003. - 318 с.

Доклады

1. Государственные институты общей компетенции и узкой специализации.

2. Свободная экономическая зона.

3. Система социальной политики датского государства.

4. Национальная политика: Великобритания, США, Германия, Франция, Турция

5. Институт омбудсменов в России и США.

6. Национальная политика РФ.

7. Эффективность ветвей власти в реализации международной политики России.

Государственная политика - это целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития общества или его отдельных сфер. Она является средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные методы воздействия, опираясь на ресурсы, которые имеются в его распоряжении.

Государственная политика представляет собой общий план действий политико-административных органов власти и управления, направленный на решение важных, влияющих на жизнь граждан общественных проблем, и включает в себя следующие элементы:

определение целей и приоритетов развития общества;

разработку и планирование политической стратегии;

анализ и оценку затрат по альтернативным программам и политикам;

обсуждение и консультирование;

выбор и принятие государственных решений;

мониторинг и оценка выполнения.

Эти элементы отражают ее сложный социальный характер, а самое главное то, что она связана с регулированием и управлением различных общественных отношений.

Политика - это искусство управления государством, ведение государственных дел, сущность деятельности органов власти. Государственное управление приобретает политический характер, если затрагивает интересы социальных групп, классов, национальностей, широких народных масс. Государственная политика призвана согласовывать интересы, находить консенсус, необходимый для стабильности. Основным инструментом выступает государство, хотя не меньшую роль играет гражданское общество и рыночные механизмы.

Политика имеет общественный характер, так как она, как правило, направлена на удовлетворение общественных потребностей. Кроме того, в ее разработке принимают участие различные институты гражданского общества и индивиды, а ее основным объектом воздействия являются общественные отношения и интересы.

Одновременно политика является публичной по своей форме (политические процессы и явления, имеющие отношения к деятельности различных политических сил, партий и общественных организаций, и связанные с их участием в выборах, отстаивании своих интересов, работа в парламенте)

Виды государственной политики

экономическая – совокупность предпринимаемых государством мер воздействия на экономические процессы для реализации общественно значимых целей, создание экономических программ с целью экономического роста государства; (делится на промышленную, налоговую, тарифную, денежно-кредитную, ценовую, таможенную, инвестиционную)

социальная – мероприятия для поддержания отношений, как между социальными группами, так и внутри них, обеспечении условий для повышения благосостояния, уровня жизни членов общества, создании социальных гарантий; (занятость населения, пенсионное обеспечение, охрана здоровья, образование)

экологическая - экологические программы по очищению окружающей среды и создание благоприятных условий для жизни граждан;

военная – мероприятия, с помощью которых государство способно и готово к применению средств вооруженной борьбы для защиты и достижения других политических целей;

культурная - совокупность принципов и норм, которыми руководствуется государство в своей деятельности по сохранению, развитию и распространению культуры, а также сама деятельность государства в области культуры;

информационная - комплекс политических, правовых, экономических, социально-культурных и организационных мероприятий государства, направленный на обеспечение конституционного права граждан на доступ к информации.

По уровню конфликтности политики:

распределительная - действиями органов власти по распределению соответствующих материальных благ и выгод среди различных групп населения: социальные программы, образование, наука;

перераспределительная - определенные ресурсы передаются от одной группы населения к другой путем налогов, тарифов;

регулирующая - включает в себя действия органов государственного управления по регулированию различных видов деятельности: экономическое регулирование, защита потребительского рынка;

стратегическая - взаимоотношения с зарубежными государствами и включает иностранную и оборонную политику;

антикризисная проводится государством в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств, которые требуют специальных действий.

Цели, задачи и функции государства, главного элемента политической системы общества, раскрываются через разработку и проведение государственной политики. Государственная политика как процесс – целенаправленная деятельность органов публичной власти по решению общественных проблем, достижению социально значимых целей развития общества в целом и отдельных его сфер. В современном правовом поле, научной литературе используются близкие по смыслу понятия – «государственная политика» и «общественная политика». Государственная политика формируется преимущественно государством, общественная политика предполагает участие граждан в ее формировании и реализацию через институты гражданского общества. В обоих случаях политика направлена на решение общественных проблем, существование этих терминов фиксирует разные подходы к ее разработке, подтверждает, что в современных условиях грань между субъектами и объектами государственной политики все менее заметна. Государственные и политические институты, общественные организации, социальные группы, отдельные граждане выступают и субъектами политики, и ее объектами.

Содержание государственной политики составляет совокупность целей, задач, приоритетов развития, программ, которые разрабатывают и реализуют органы публичной власти с привлечением институтов гражданского общества. Процесс формирования и реализации государственной политики называется «политическим циклом» и включает несколько этапов. Содержание первого этапа (инициирование политики) составляют анализ ситуации, выбор приоритетных общественных проблем, принятие решения о разработке политики в конфликтной сфере, определение основных ее целей и направлений. Второй этап (разработка политики) включает разработку целевых программ, их согласование, принятие официального документа о политике/программе с определением источников финансирования. На третьем этапе (выполнение политики) происходит непосредственная реализация политики/программы, осуществляется мониторинг и контроль. Четвертый этап (оценка политики) составляют оценка результатов и последствий.

Мировой опыт свидетельствует о существовании различных моделей разработки государственной политики.

1. Модель «сверху – вниз» предполагает, что государственные решения принимаются на высших уровнях государственного управления, а низовые уровни – пассивные исполнители политики.

2. Модель «снизу – вверх» предполагает, что формирование государственной политики начинается с низовых структур управления при активном привлечении граждан, общественных институтов.

3. «Централизованная модель» предполагает, что политика формируется и реализуется силами бюрократического аппарата без привлечения институтов гражданского общества, без учета общественного мнения.

4. «Демократическая модель» предполагает, что при сохранении централизованного управления государство создает условия для активизации деятельности граждан, используя механизмы привлечения к разработке государственной политики граждан и общественных объединений.

Ни одна из основных моделей разработки государственной политики не встречается в «чистом» виде; на практике для решения различных по масштабу и характеру проблем применяются различные подходы к решению проблем или стили формирования государственной политики.

1. Перспективный подход – планированию и реализации политики предшествует анализ тенденций и прогнозирование развития ситуации («работа на опережение»).

2. Реагирующий подход – конкретные действия по разработке и реализации политики начинаются после того, как проблема приобрела определенный масштаб.

3. Рациональный подход основан на использовании экономико-математических методов и принципа рациональности.

4. Антикризисный подход – все усилия субъектов политики направлены на преодоление критической ситуации.

Независимо от типа и модели государственной политики, от того, какой подход к решению проблем лежит в ее основе, государственная политика должна удовлетворять определенным показателям: реагировать на изменения, происходящие в обществе и государстве; иметь комплексный характер и рассматривать любую проблему во взаимосвязи с другими проблемами; должна быть эффективной и результативной; должна пользоваться доверием населения.

Государственная политика начинается с анализа ситуации и выявления списка проблем. В государственной политике проблема понимается как противоречие между постоянно возникающими человеческими потребностями и возможностью государства и общества их удовлетворять . Появление или наличие какой-то проблемы не означает, что она обязательно будет решаться органами государственной власти. Общественная проблема попадает в поле зрения субъектов политики посредством механизма формирования политической повестки дня, который заключается в продвижении конкретного общественного вопроса в плоскость официального признания, рассмотрения и обсуждения. Политическая повестка дня – совокупность актуальных социальных проблем, отражающих потребности общества или отдельных групп интересов, на которые субъекты государственного управления готовы обратить внимание и способны реагировать.

Мировая наука фиксирует несколько точек зрения по поводу формирования политической повестки дня. Современный американский политолог Дж. Андерсон считает, что повестка дня образуется из требований, которые политики выбирают сами, поняв, что пришла пора на них прореагировать или создать видимость такой реакции. Американский политолог Э. Дауне обосновал пять основных стадий «цикла поддержания внимания к вопросу»:

1) предпроблемная стадия – проблема обозначилась, находится на периферии общественного сознания, интерес к ней проявляется со стороны экспертов и групп интересов; 2) этап «тревожного открытия и эйфорического энтузиазма» – интерес к проблеме резко возрастает, появляются призывы к ее решению; 3) этап уяснения «цены вопроса» – общество осознает, каких затрат требует решение проблемы; если затраты слишком велики, интерес к проблеме угасает; 4) постпроблемная стадия – проблема оттесняется в «сумеречную зону» другими насущными проблемами; 5) стадия «группы поддержки» – группа интересов или группа поддержки этой проблемы инициирует начало нового цикла. Канадский политолог Л. Пал пришел к заключению, что нет единой формулы, объясняющей почему та или иная ситуация воспринимается как проблема, становится публичной, выводится на официальный уровень . Можно сказать, что выделение проблемы носит открытый характер.

Общественная ситуация приобретает статус государственной проблемы на основании следующих критериев: она должна быть поддержана общественным мнением и должна лоббироваться достаточно влиятельной группой интересов; информация о ней должна быть доступной, т. е. озвученной через СМИ; проблема должна признаваться органами публичной власти и получить «институциональную» формулировку; проблема должна быть решаема в сложившихся условиях и при имеющихся в распоряжении органов власти ресурсов.

Формирование политической повестки дня связано с процессом рационализации и оптимизации государственной политики, т. е. с выявлением приоритетных сфер, проблем и целей, которым нужны поддержка и участие государства. Сложилось несколько подходов к определению приоритетов политики:

1) политический подход – выбор зависит от расстановки политических сил, взаимоотношений между политическими партиями и обществом;

2) субъективный подход – выбор происходит исходя из разрыва между социальными потребностями и возможностями их удовлетворения (чем больше разрыв, тем вероятнее выбор);

3) объективный подход – выбор основан на количественных показателях, например, степень серьезности проблемы, ее последствия и пр.

Механизмами и инструментами выбора приоритетов являются: метод аналогий, разработка сценариев, анализ предпочтений, экспертные заключения.

4.2. Процесс реализации государственной политики

Государственная политика есть преобразование политических целей в государственные программы и практические действия по достижению соответствующих результатов. Реализация государственной политики – планомерный процесс использования органами публичной власти и институтами гражданского общества имеющихся в их распоряжении ресурсов для достижения поставленных целей. Процесс реализации политики – это совокупность взаимосвязанных мер и форм поведения, который следует отличать от выполнения политики как результата. На этапе разработки государственной политики в целях ее эффективной реализации определяется система инструментов и методов, с помощью которых будут выполняться планируемые мероприятия, т. е. формируется оптимальный механизм реализации политики. Он включает организационно-управленческую, нормативно-правовую основу, финансово-экономическую компоненту, систему управления персоналом. Выполнение политики может осуществляться как: линейный процесс реализации планов; действия по определенным правилам; система взаимосвязанных мероприятий.

Реализация государственной политики начинается после принятия соответствующего нормативного акта, но еще в процессе разработки политики важно предусмотреть наличие правового обеспечения готовящихся государственных решений. Качество системы правового регулирования государственной политики относят к факторам ее эффективности. Выделяют несколько уровней правового регулирования политики: 1) Конституция, где определены принципы построения системы власти и принципы формирования государственной политики; 2) федеральные конституционные законы, правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, положения о государственных органах, отражающие приоритеты, цели, функции в определенной сфере; 3) видовые федеральные законы, постановления Правительства РФ о целевых программах;

4) подзаконные акты, нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, отражающие вопросы регулирования деятельности по реализации политики в конкретной сфере;

5) государственные контракты, заключенные на предмет разработки и реализации государственных программ, в которых отражены требования к качеству исполнения и результатам деятельности;

6) распоряжения органов государственного управления (административного и оперативного характера), судебные решения.

Важными элементами политического цикла являются контроль, мониторинг, оценка реализации государственной политики. Контроль государственной политики проводится уже на ранних стадиях ее реализации в целях выявления отклонений от принятых норм и принятия мер по их устранению. Он может быть внешним и внутренним, в последнем выделяют вертикальный и горизонтальный уровни. В сфере государственного управления существуют такие виды контроля, как: президентский, парламентский, административный, судебный и гражданский. Разновидностями контроля являются проверка, исполнение, надзор. Цели контроля зависят от конкретной ситуации (контроль в интересах граждан, политического или административного руководства и пр.). Осуществляется контроль посредством контрольного механизма, включающего информационную систему (оценка результатов, мониторинг) и организационную систему (структуры и процедуры). К контрольным технологиям относят оценку программ, финансовые отчеты, аудиторские проверки, инспекции, опросы руководителей и пр.

Мониторинг – процесс регулярного сбора и анализа информации о ходе реализации политики, включающий механизм реагирования на возможные и реальные угрозы и отклонения от намеченного плана. Мониторинг слагается из информационной, аналитической и оперативной подсистем. В основе мониторинга лежит система показателей (индикаторов). Мониторинг проектов, целевых программ проводится с использованием таких групп индикаторов, как прямые и косвенные, количественные и качественные, специальные, сложные индикаторы и индексы. Собранная информация анализируется – определяются типы и характер ошибок, отклонений, их влияние на достижение целей. Выработка рекомендаций по их устранению, внесению изменений в стратегию политики, ее содержание – задача оперативной системы. Результаты мониторинга помогают уполномоченным на то органам в принятии решений о будущем политики/программы.

Оценка реализации государственной политики – совокупность способов изучения и измерения фактических результатов завершенной или находящейся на стадии завершения политики/программы, применяемая в целях ее совершенствования. Оценка есть сбор и анализ информации о конечных или промежуточных результатах, определение изменений и современного состояния, оценка выгод и затрат. Оценка, в отличие от мониторинга, проводится по мере необходимости, носит разовый характер. Проведение оценочных процедур необходимо на всех этапах политического цикла. Смысл оценки состоит в возможности усовершенствовать политику и определить ее результаты.

Оценка государственной политики складывается из таких элементов, как оценка процесса реализации, оценка последствий, оценка результатов, оценка экономической эффективности, оценка уровня удовлетворенности граждан, оценка инструментов, методов реализации политики. Промежуточные и обобщающие оценки различают по форме; мета-оценка объединяет результаты нескольких исследований. Оценка политики требует рассмотрения пяти элементов последней: затрачиваемых ресурсов; проводимых мероприятий; полученных продуктов или услуг; результатов выполнения; последствий и эффектов. Оценочные исследования делят на две группы: научные исследования – требуют значительных затрат времени, денег и квалифицированных специалистов (социологические опросы, наблюдение, экспертные оценки, моделирование, проведение экспериментов и т. д.); традиционные формы – близки политическому и административному контролю за ходом принятия решений (парламентские слушания; отчеты руководителей; государственный аудит; разработка бюджета и др.).

После проведения оценки и представления ее результатов для руководителя возможно принятие следующих решений: продолжение политики/программы; успешное завершение; модификация политики/программы; прекращение при ее неудаче.

Один из критериев эффективности выполнения политики – координация действий всех участников и организаторов процесса ее реализации. Выделяют следующие группы участников исполнения политики: 1) индивиды; 2) общественные и политические организации, группы; 3) государственные институты и структуры; 4) политическая и финансовая элита. Координация политики – применяемые для достижения поставленных целей механизмы и методы согласования действий организационных структур и индивидов, участвующих в политическом цикле. Координация также осуществляется на всех этапах политического цикла. Различают политическую (согласование политических интересов) и административную (решение конкретных вопросов) координацию; вертикальную координацию (между организациями, находящимися в подчинении) и горизонтальную координацию (между организациями, независимыми друг от друга в правовом поле). Горизонтальная координация осуществляется посредством работы межведомственных комитетов (советов); ведущих организаций; принятия официальных договоров о взаимодействии. Вертикальная координация, соответственно, – через механизмы разделения труда, организационную иерархию. Россия является федеративным государством, и значимая роль в политическом цикле принадлежит межрегиональной координации.

К факторам эффективности политики можно отнести: во-первых, организационно-функциональные отношения внутри системы государственного управления: слабая реакция государственной политики, как правило, проявляется там, где отсутствует четкое разделение властных полномочий между различными государственными органами и организациями; во-вторых, качество разработанной политики, государственной программы или решения; в-третьих, точность заданий и их интерпретация исполнителями.

4.3. Виды и направления государственной политики

Государственная политика классифицируется по таким основаниям: сферы общественной жизни – экономическая, социальная и пр.; уровни реализации политики – международная, общегосударственная, региональная, местная; функции политики – внешняя, внутренняя; структура и объемы воздействия – отраслевая, структурная, территориальная. По объектам воздействия каждый вид политики подразделяется на отдельные направления, например, социальная политика включает молодежную политику, геронтологическую политику, семейную политику и т. п. По характеру субъект-объектных отношений и уровню конфликтности различают распределительную, перераспределительную, регулирующую (протекционистская и конкурентная), административно-правовую, стратегическую, антикризисную политику.

Государственная экономическая политика совокупность взаимосвязанных мер, предпринимаемых органами государственной власти и управления в целях формирования определенного вектора развития экономики страны и решения социально-экономических проблем. Развитие национальной экономики есть цикличный процесс, для которого характерна последовательная смена следующих фаз: экономический рост (подъем), высокая экономическая конъюнктура (экономический бум), спад экономики (рецессия, экономический кризис, стагнация, стагфляция), низкая экономическая конъюнктура. Состояние национальной экономики определяет тип государственной экономической политики.

Цели экономической политики многоплановы, ориентированы на достижение общенациональных целей. Сложились различные подходы к определению целей экономической политики. Сторонники одного из них считают, что для стран, экономика которых ориентирована на рыночные отношения, цели экономической политики связаны с регулированием процессов, не поддающихся влиянию рыночных механизмов хозяйствования. Цели государственной экономической политики, с точки зрения прагматического подхода, заключаются в создании и поддержании стабильной экономической системы. Цели экономической политики различны на разных стадиях экономического цикла. Например, цели стабилизационной экономической политики – достигнуть и закрепить состояние равновесия экономической системы; на стадии ожидания подъема или подъема экономики страны цель экономической политики – рост национальной экономики. Приоритет социальных целей экономической политики характерен для стран с социально ориентированной экономикой. В этом случае действия государства направлены на создание условий, обеспечивающих экономическую свободу (свобода выбора форм экономической, хозяйственной деятельности, приобретения объектов собственности и др.) и экономическую справедливость (выравнивание стартовых возможностей получения доходов).

Общепризнанными целями государственной экономической политики считаются: обеспечение роста социально-экономической эффективности, т. е. рациональное и экономически выгодное использование ресурсного потенциала страны; обеспечение общеэкономического равновесия, которое предполагает баланс между четырьмя элементами – стабильностью цен, высоким уровнем занятости населения, соразмерным экономическим ростом и внешнеэкономическими операциями. Спектр целей государственной экономической политики значительно шире, что обусловлено непосредственным состоянием национальной экономики страны и другими факторами. В процессе формирования системы целей экономической политики обязательно учитывается взаимосвязь составляющих эту систему элементов (цели не могут быть взаимоисключающими).

Виды государственной экономической политики. В зависимости от срока реализации государственной программы экономических действий, т. е. по временному диапазону, различают краткосрочную и долгосрочную политику. В условиях нестабильности экономических процессов разрабатывается краткосрочная экономическая политика, когда формируется вектор экономических действий на период до одного года. Предсказуемость и устойчивость в развитии экономических процессов, подкрепленные гарантированной ресурсной обеспеченностью, позволяют разработать стратегию экономической политики на несколько лет.

Реализация государственной экономической политики связана с применением различных инструментов, поэтому различают фискальную (финансово-бюджетную), монетарную (кредитно-денежную), внешнеэкономическую политику. Инструментами соответственно выступают: налоги, трансферты и пр.; общая масса денег, норма резервирования и пр.; таможенные пошлины, квоты на ввоз и вывоз капитала, товара, экспортно-импортные тарифы. Вопросы изменения отраслевой и региональной структуры производства в стране решаются в рамках структурно-инвестиционной экономической политики. Инновационная экономическая политика рассматривает вопросы практического применения в экономике новейших достижений человеческой цивилизации. Конверсионная политика ориентирована на конверсию отраслей производства, потребность в продукции которых существенно уменьшается.

Фискальная экономическая политика. Государственное управление финансовыми ресурсами государства (государственной казной) сопряжено с формированием и реализацией фискальной политики. Фискальная политика осуществляется по следующей схеме: привлечение необходимых государству денежных средств – распределение этих средств – обеспечение применения средств по назначению. Этот вид экономической политики государства включает такие направления, как бюджетная политика, налоговая политика, политика доходов и расходов. Инструментами фискальной политики являются налоги, государственные расходы, трансферты, посредством которых государство регулирует величину и вектор денежных потоков, влияет на совокупный спрос и предложение, противодействует чрезмерным колебаниям основных экономических параметров. Влияние государства на объем и структуру совокупного спроса велико, так как государство является самым крупным покупателем на рынке, как внешнем, так и внутреннем (экономически развитые страны тратят на закупки порядка /4– /2 ВВП). Косвенное влияние на спрос со стороны домашних хозяйств, частных предпринимателей государство оказывает посредством налогов, трансфертных платежей (пенсии, пособия).

Характер фискальной политики зависит от фазы экономического цикла, в которой находится национальная экономика. В условиях быстрого экономического роста эта политика сдерживает параметры роста в допустимых пределах (ограниченная направленность фискальной политики), в условиях кризиса она носит расширительный характер (направлена на расширение производства). Относительно устойчивому состоянию экономики соответствует стабилизационная фискальная политика, когда государство в допустимых пределах удерживает инфляцию, обеспечивает высокий уровень занятости, стремясь приблизить объем ВВП к возможному в сложившихся условиях уровню. В зависимости от того, какой механизм положен в основу стабилизации, различают автоматическую и регулируемую стабилизационную фискальную политику. В первом случае действуют автоматические стабилизаторы – это законодательно закрепленные нормы, позволяющие без вмешательства государства реагировать на отклонения от устойчивого состояния экономики. Например, выплата денежного пособия по больничному листу, автоматическое снижение величины взимаемого налога при уменьшении доходов и т. п. Если действие автоматических стабилизаторов не обеспечивает необходимого уровня стабилизации, тогда государство вводит новые правила (дискретные меры) – стабилизация становится регулируемой. Примерами регулируемых стабилизаторов являются изменение налоговых ставок, реализация программ социальной поддержки (государственные жилищные субсидии) и т. д. Дискретные меры стабилизационной фискальной политики, т. е. регулируемые стабилизаторы, могут стать автоматическими, поскольку отмена каких-либо льгот, пособий вызывает определенные трудности.

Фискальная политика слагается из следующих элементов: бюджетной политики (в свою очередь, представлена политикой государственных расходов и политикой государственных доходов), налоговой политики. В целом, фискальная политика представляет собой совокупность инструментов финансирования, бюджетирования, налогообложения.

Монетарная экономическая политика – это непосредственное или опосредованное регулирование со стороны государства денежной массы и денежного обращения в стране. В отличие от фискальной экономической политики цели монетарной политики более узкие и связаны только со стабилизацией денежного обращения. Сообразно цели в качестве задач монетарной политики выделяют: стабилизацию уровня цен, поддержание определенного уровня инфляции, регулирование денежной массы, спроса и предложения денег посредством банковской системы, поддержание курса национальной валюты. Инструментами в данном случае являются общая масса и доступность денег, кредита, учетная ставка ЦБ РФ, ставка рефинансирования и пр.

Исходя из способа воздействия на денежную массу, различают жесткий и мягкий типы монетарной политики. Действия государства, направленные на сокращение денежной массы, ограничение эмиссии, поддержание высоких процентных ставок на получение денег в кредит характеризуют жесткую монетарную политику. Прямо обратная ситуация, т. е. предоставление дешевых кредитов, увеличение денежной массы, характерна для мягкой монетарной политики.

Элементами, составляющими монетарную политику, являются: 1) политика рефинансирования, или учетная политика – воздействие ЦБ РФ через процентную ставку на объем кредитных ресурсов; 2) операции на открытом рынке – продажа или приобретение ЦБ РФ государственных ценных бумаг; 3) политика резервирования – воздействие ЦБ РФ на величину активной денежной массы («принуждая» коммерческие банки держать часть их активов в виде беспроцентного резерва в ЦБ РФ); 4) политика обеспечения ликвидности, т. е. изменение массы денег, предоставляемых ЦБ РФ в распоряжение коммерческих банков для проведения ими операций.

Государственная социальная политика. Российская Федерация в соответствии с Конституцией является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Критериями для оценки степени социальности государства выступают: соблюдение права на свободу человека; гарантии в проведении государством последовательной социальной политики, ориентированной на реально возможные инвестиции «в человека»; обеспечение стандартов достойной жизни для большинства граждан; адресная поддержка наиболее уязвимых групп населения; гарантия создания благоприятных условий для реального участия граждан в выработке и социальной экспертизе управленческих решений на всех уровнях власти; соблюдение прав и гарантий, признающих и реализующих систему социального партнерства в качестве основного механизма достижения общественного согласия; гарантии социальной ответственности; соблюдение прав и гарантии, ориентированные на укрепление семьи, духовное, культурное, нравственное развитие граждан, на бережное отношение к наследию предков и преемственность поколений, сохранение самобытности национальных и исторических традиций.

Государственная социальная политика – целенаправленная деятельность государства по управлению общественными процессами и отношениями в социально-культурной сфере. Она должна быть соотнесена с конкретно-историческими обстоятельствами, подкреплена финансовыми ресурсами и рассчитана на определенные этапные социальные результаты. Принципами государственной политики в социальной сфере являются: экономическая свобода человека и признание права предпринимателей, лиц наемного труда и их профсоюзов на тарифную автономию на основе социального партнерства; доверие к регулирующей роли рынка; ответственность государства «за игру» рыночных сил, выработку законодательства, создание соответствующих условий для упорядочения течения экономической и социальной жизни; социальная справедливость и социальная солидарность общества; тендерное равенство; участие граждан в государственном управлении, общественной и государственной жизни. Социальная политика реализуется государством в основных сферах социальных отношений: оплата, охрана, рынок труда, занятость и безработица; регулирование доходов населения; демография, семья, материнство и детство, молодежь; социальная защита; пенсионное обеспечение; социальное обслуживание; социальное страхование; образование, профессиональная переподготовка, повышение квалификации; наука; здравоохранение; обеспечение жильем, коммунальными и бытовыми услугами; культура; физическая культура, спорт, туризм; экологическая безопасность; защита социальных прав всех категорий граждан. Соответственно этим сферам выделяют направления социальной политики.

В основе типизации социальной политики лежат типы состояний общественной системы, соответственно выделяют: 1) социальную политику в социально устойчивых обществах; 2) социальную политику в обществах, находящихся в системных кризисах; 3) социальную политику в обществах, находящихся в состоянии деформации; 4) социальную политику переходного периода. Мировой опыт государственного управления фиксирует две модели реализации социальной политики: 1) сакрально-патерналистская, характеризуется полной ответственностью государства за все, что связано с социальной сферой, абсолютное исключение форм участия граждан; 2) либеральная, представленная тремя вариантами – социал-демократическим, корпоративным, собственно либеральным.

Социальная политика характеризуется множественностью целей и функций. Инструменты государственной социальной политики – социальное законодательство; система государственных социальных стандартов (социальные нормативы и нормы). Методами разработки и реализации социальной политики являются социальное целеполагание, социальное прогнозирование, социальное программирование. Социальное целеполагание – разработка и закрепление в практике государственного управления целевых социальных ориентиров. По сути, это формирование показателей намеченного развития социальной сферы государства на определенный период. Результат социального целеполагания на долгосрочную перспективу – долгосрочная стратегия социального развития. В среднесрочной перспективе – это разработка целевых социальных нормативов дохода и потребления (уровень оплаты труда, размер прожиточного минимума, обеспеченность граждан жильем и т. д.); в краткосрочной перспективе – это разработка экономически подкрепленного, гарантируемого государством уровня социального продвижения. Социальное прогнозирование – деятельность государства по разработке прогнозов социально-экономического развития страны. Прогнозируются демографическая ситуация (уровень рождаемости, смертности, численность и половозрастная структура населения и т. д.), состояние миграционных процессов, уровень безработицы, среднедушевого дохода и пр. Экономическое и социальное прогнозирование тесно взаимосвязаны. Социальное прогнозирование может быть отраслевым (здравоохранение, демография, культура), территориальным (федеральный и региональным уровень). Продуктом деятельности государства по социальному планированию являются минимальные государственные социальные стандарты, плановые показатели отраслевого развития (с обязательным экономическим обоснованием). Основа государственного социального планирования – социальное программирование – выражается в разработке государственных целевых программ, например, «Культура России», «Старшее поколение», «Преодоление последствий радиационных аварий» и т. д.

Важнейшим механизмом реализации государственной социальной политики является социальная защита, понимаемая в российском правовом поле как совокупность гарантированных государством мер, направленных на минимизацию влияния факторов, снижающих качество жизни граждан. Это защита и от возможных нарушений прав, свобод личности, и от административного произвола, и от преступных посягательств на жизнь, здоровье, собственность, честь и достоинство человека, других вредоносных факторов. Согласно определению Международной организации труда социальная защита как комплекс мер включает: 1) стимулирование стабильной, оплачиваемой трудовой деятельности; 2) предотвращение и компенсацию части доходов в случае возникновения основных социальных рисков посредством социального страхования; 3) предоставление социальной помощи уязвимым группам населения, не являющимся участниками системы социального страхования; 4) доступ граждан к основным правам и услугам, таким, как образование, медицинская помощь. Мировой опыт свидетельствует, что наиболее эффективные и комплексные системы социальной защиты включают в себя: обязательное социальное страхование, социальную помощь, пенсионное обеспечение, систему государственных пособий. Основным источником финансирования и общим регулятором системы социальной защиты выступает государство.

Государственная региональная политика является методологически наименее разработанным направлением государственной политики России. Принцип размещения производительных сил, исходя из политических и экономических интересов государства, как основа региональной политики СССР был забыт при смене парадигмы развития России. В условиях экономического кризиса 1990-х гг. государство практически не уделяло внимания развитию социально-экономических отношений между регионами. Государственная политика в этой сфере строится в соответствии с «Основными положениями региональной политики в Российской Федерации», утвержденными Указом Президента РФ 3 июня 1996 г. № 803. Под региональной политикой понимается система целей, задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны и механизм их реализации. В практике государственного управления России понятия «регион» и «субъект РФ» тождественны. Документ фиксирует основные цели, задачи региональной политики на долгосрочную перспективу, методы и формы реализации региональной экономической политики, основные положения региональной политики в социальной и экологической сферах, в области международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, рассматривает региональные аспекты национально-этнических отношений. В развитие «Основных положений региональной политики в Российской Федерации» были приняты Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». В системе правового и институционального обеспечения государственной региональной политики имеется много пробелов и противоречий, политика бюджетного выравнивания, более 10 лет являющаяся генеральным направлением региональной политики, усугубила социально-экономическую дифференциацию регионов. Значимость и актуальность разработки инновационных мер реализации государственной региональной политики в настоящее время признана и на государственном, и на региональном уровне.

Альтернатива политике бюджетного выравнивания, активно обсуждаемая сегодня, – политика поляризованного развития, ставшая основой разработанной Минрегионом России «Концепции стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации». Суть модели «поляризованного развития» сводится к концентрации (мобилизации) ресурсов государства и региона в тех точках, где, как ожидается, они принесут наибольшую отдачу. На территории России предполагается выделить несколько опорных регионов («полюса роста», «локомотивы роста»), исходя из следующих критериев: 1) в регионе наблюдается устойчивая тенденция к росту пассажиро– и грузопотока; 2) наличие в регионе научно-образовательного центра мирового или федерального значения; 3) в данном регионе (городской агломерации) сформирована стратегическая инициатива, имеющая значение для всей страны; 4) данный регион должен иметь высокий научно-технический, интеллектуальный, кадровый и социально-экономический потенциал; 5) регион уже осуществляет весомый вклад в прирост ВВП страны; 6) в данном регионе существует или может сложиться стратегическое партнерство власти, гражданского общества и бизнеса; 7) в перспективе 10-12 лет данный регион может стать «девелопером» для соседних территорий.

Другими принципами новой стратегии государственной региональной политики, по мнению Правительства РФ, должны стать: «преференции за реформы», т. е. обеспечение равного доступа населения всех регионов к бюджетным услугам, гарантирующим реализацию конституционных прав граждан; синхронизация действий, т. е. согласованность основных реформ, проводимых в стране и оказывающих влияние на социально-экономическое развитие регионов, а также направлений государственной поддержки регионов и муниципальных образований; дифференцированность государственной политики регионального развития, т. е. определение различных целей развития для разных регионов; субсидиарность, т. е. децентрализация властных полномочий. Стратегическими целями региональной политики на данном этапе развития России являются: обеспечение глобальной конкурентоспособности страны и регионов; стимулирование процесса новой «регионализации» – консолидация ресурсов российских регионов для ускоренного экономического роста и изменение структуры экономики; развитие человеческого капитала, повышение пространственной и квалификационной мобильности населения; улучшение экологической ситуации в регионах для сбалансированности экономического развития; повышение качества управления и использования общественных финансов на субфедеральном уровне.

Приоритетами регионального развития России, разработанными в рамках названной Концепции, выступают: формирование сети «опорных» регионов; формирование региональных модулей Национальной инновационной системы России; создание условий для модернизации промышленности, поддержка и развитие конкурентоспособных экономических (территориальных производственных) кластеров; создание системы управления человеческими ресурсами, развитие региональной занятости населения; улучшение качества государственного и муниципального управления в регионах. Механизмы социально-экономического развития регионов: 1) генеральная схема пространственного развития страны, т. е. функциональное зонирование территории; 2) правовая поддержка развития регионов (ставится необходимость принятия федеральных законов «О пространственном развитии РФ» и «Об основах государственного регулирования регионального развития РФ»); информационные (система федерального мониторинга региональных социально-экономических показателей); организационно-финансовые (Межведомственная Комиссия при Минрегионе России, федеральные целевые программы).

Принятие и реализация рассмотренной стратегии развития регионов в краткосрочной перспективе позволит достичь следующих результатов: увеличение скорости прохождения управленческих решений федерального уровня на уровень регионов и повышение их результативности; повышение уровня кооперации между регионами и уменьшение барьеров на пути свободного перемещения между ними ключевых ресурсов развития (человеческих, финансовых, управленческих, интеллектуальных и др.); повышение эффективности использования федеральных финансов; закрепление региональной политики в соответствующих институтах (законы, нормы и правила) и организационных структурах; появление рынка доступного жилья и модернизация системы ЖКХ. Среднесрочные результаты: повышение мобильности населения; формирование структуры из шести – девяти опорных регионов, являющихся лидерами развития страны и конкурентоспособных на мировом уровне; повышение количества выдаваемых ипотечных кредитов; интеграция в экономическое пространство страны приграничных территорий соседних государств. В долгосрочной перспективе – это следующие результаты: сохранение территориальной целостности страны; сокращение площадей официально выделяемых кризисных территорий; Россия оформит свой глобальный регион, сопоставимый с мировыми глобальными регионами.

4.4. Реализация государственной политики в современной России

Приоритетные направления государственной политики современной России – сферы образования, здравоохранения, развитие жилищной сферы и сельское хозяйство. Основным механизмом реализации политики является программный подход. Производной программного подхода можно считать практику разработки и реализации национальных проектов, посредством которых предлагается решить проблемы в указанных сферах. Идея национальных проектов – президентская инициатива, озвученная в начале сентября 2005 г. Основная работа по их реализации возложена на Правительство РФ, контроль за деятельностью которого будет вести Совет при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов, созданный Указом Президента РФ от 21 октября 2005 г. № 1226. Председатель Совета – Президент РФ. Реализация национальных проектов, начавшаяся 1 января 2006 г., финансируется из федерального бюджета, в 2006 г. – это 134,5 млрд. руб., в том числе: здравоохранение – 62,6 млрд., образование – 30,8 млрд., программа «Доступное жилье» – 21,9 млрд., развитие сельскохозяйственного комплекса – более 19 млрд. руб., их содержание заключается в следующем.

1. Здравоохранение. Направления – повышение эффективности первичной медицинской помощи; профилактика заболеваний; освоение новых технологий в медицине. Результаты: повышение заработной платы некоторым категориям медперсонала на 5 и 10 тыс. руб.; замена около 25 тыс. машин-«неотложек»; финансирование закупок медикаментов, машин «скорой помощи» на сумму 3,5 млрд. руб. В регионах в течение 2006-2007 гг. планируется построить 15 высокотехнологичных медицинских центров. Комплекты современного диагностического оборудования получат более 10 тыс. поликлиник.

2. Образование. Направления – формирование сети национальных университетов; информатизация отрасли; поддержка талантливой молодежи; развитие профессиональной системы подготовки в армии. По результатам конкурса инновационных образовательных программ 30 вузов страны и шесть тысяч школ ежегодно будут получать денежные гранты. Создание двух бизнес-школ мирового уровня планируется в Москве и Санкт-Петербурге, двух национальных университетов – в Южном и Сибирском федеральных округах. Дополнительные выплаты получат учителя за классное руководство, ежегодно 10 тысяч учителей страны будут выплачены премии по 100 тысяч руб. Планируется повышение оплаты труда учителей, научных сотрудников, увеличатся надбавки за ученые степени.

3. Доступное жилье. Основное внимание сосредоточено на увеличении объемов ипотечного кредитования и жилищного строительства. Посредством снижения ставки рублевых кредитов с 14 % до 8 % и повышения сроков их выплат планируется увеличение количества ежегодно выдаваемых ипотечных кредитов через четыре-пять лет до 1 млн., а объемов кредитования населения – до 415 млн. руб./год. Снижение ставок будет происходить постепенно: к 2007 г. до 11 %, к 2010 г. до 8 %. Программа по обеспечению граждан доступным жильем будет реализована в три этапа, к 2010 г. планируется введение в строй порядка 80 млн. кв. м нового жилья, доля воспользовавшихся ипотекой семей должна увеличиться с 8% до 30%.

4. Сельское хозяйство. Направления – развитие животноводства, поддержка малых и средних хозяйств. Модернизация животноводческих комплексов к 2008 г. должна составить 12%, ожидается увеличение производства мяса почти на четверть от сегодняшних объемов. Россельхозбанк сформулировал условия для предоставления кредитов субъектам малого агробизнеса, выдача которых началась с января 2006 г. На субсидирование процентных ставок по этим кредитам из федерального бюджета выделено более 6 млн. руб.

Государственная политика России не ограничена реализацией национальных проектов. Основные направления деятельности Правительства РФ и приоритетные цели развития всех сфер народного хозяйства определены в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы). Стратегические цели развития страны на среднесрочную перспективу: повышение благосостояния населения и уменьшение бедности на основе динамичного и устойчивого экономического роста. Их достижение возможно при обеспечении неуклонного роста конкурентоспособности России. Главный индикатор успешности проводимой государством политики – удвоение ВВП за 10 лет. Для этого требуется создать гибкую, эластичную, быстро реагирующую на изменения внешних условий экономическую систему. Обеспечение равных условий конкуренции для организаций всех форм собственности при ясных и прозрачных правилах игры – главная задача Правительства РФ в сфере экономики.

Программа на 2006-2008 гг. разработана как продолжение предшествующих векторов государственной политики, отражает меры по повышению эффективности государственного управления, роста качества и условий предоставления государственных услуг, по созданию условий и стимулов для развития человеческого капитала, совершенствованию институтов и инфраструктуры, обеспечивающих конкурентоспособность экономических агентов внутри и вне страны. Разработка инструментов экономического роста основана на следующих критериях: удвоение ВВП за 10 лет; прогрессивные структурные сдвиги в экономике; сближение по уровню экономического развития с наиболее развитыми странами. Правительство РФ в целях формирования благоприятного инвестиционного климата намерено: обеспечить макроэкономическую стабильность, денежную и финансовую стабилизацию; вести сбалансированную бюджетную политику, сохранять режим плавающего валютного курса, значительные золотовалютные резервы, последовательно снижать инфляцию; обеспечивать формирование Стабилизационного фонда РФ. Будет продолжено совершенствование институциональной системы (для повышения уровня доверия всех субъектов экономической и политической деятельности), судебной и правоохранительной системы; активизация таможенной и налоговой политики с целью большего использования их регулирующей, а не фискальной функции.

Помимо обеспечения реализации национальных проектов Правительство РФ будет осуществлять меры: по повышению эффективности программ в области социальной политики, совершенствованию существующих механизмов предоставления социальной помощи; по созданию условий для вовлечения бедных трудоспособных граждан в экономическую деятельность; по обеспечению координации деятельности всех органов, осуществляющих предоставление жилищных субсидий и иных форм социальной помощи при реализации программ помощи бедным; по содействию повышения региональной и межрегиональной трудовой мобильности. Будет продолжена реализация административной реформы, реформы государственной службы, направленных на обеспечение публичности и регламентации деятельности государственных органов власти. Запланированы меры по повышению роли научных исследований и разработок как фактора обеспечения инновационной направленности экономического роста. В целях развития российских регионов планируется переход от малоэффективного выравнивания экономического развития регионов к созданию условий, стимулирующих и регионы, и муниципальные образования к мобилизации доступных им ресурсов экономического роста. Развитие конкуренции и сокращение нерыночного сектора будет обеспечено путем создания и совершенствования рыночных институтов, развития малого предпринимательства, обеспечения равной и добросовестной конкуренции. При общем улучшении предпринимательского климата и создании экономических стимулов для межотраслевого перетока капитала будут созданы условия для повышения привлекательности перерабатывающих секторов и сферы услуг

Реализация Программы направлена на минимизацию действия факторов, препятствующих стабильному и долгосрочному экономическому росту России, это: 1) низкая эффективность государственного управления; 2) отсутствие условий и стимулов для развития человеческого капитала; 3) низкий уровень конкуренции и высокая доля нерыночного сектора; 4) неравномерное осуществление реформ на субфедеральном уровне; 5) низкий уровень интеграции российской экономики в международные экономические отношения; 6) слабая диверсификация, создающая высокую зависимость от мировой конъюнктуры цен на основные экспортные товары; 7) инфраструктурные ограничения роста.

Реализация целей и задач государства осуществляется через раз­работку и реализацию государственной (общественной) политики. Государственная политика (общественная политика) - совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами государственной власти с привлечени­ем институтов гражданского общества. Это целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития всего общества или его отдельных сфер. Она является средством, по­зволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные и иные методы и средства воздействия, опираясь на ресурсы, имеющиеся в его распоряжении.

В конечном счете, государственная политика представляет собой общий план действий политико-административных органов власти и управления, направленный на решение важных, влияющих на жизнь граждан общественных проблем, и включает в себя такие элементы, как:

определение целей и приоритетов развития общества;

разработка и планирование политической стратегии;

анализ и оценка альтернативных программ и политик в соответ­ствии с выгодами и затратами;

обсуждение и консультирование с различными политическими и социальными группами;

выбор и принятие государственных решений;

мониторинг и оценка результатов выполнения и т. д.

Как одна из форм общественной деятельности государственная по­литика имеет свои особенности и характерные черты.

Во-первых, это целенаправленные действия государственных институтов по решению крупных общественных задач на основе согласования интересов и потребностей различных социальных групп и слоев населения, а, следовательно, работа этих структур должна отражать общенациональные интересы и носить публичный характер.

Во-вторых, это комплекс согласованных действий и мероприятий, которые осуществляются в конкретных исторических условиях и данной внешней среде с целью мобилизации общественных и государственных ресурсов, в осуществлении которых участвуют как государственные, так и гражданские институты для решения поставленных задач и целей.

В-третьих, государственная политика, как правило, основывается на системе законодательства, однако она должна опираться не только на правовые, но и моральные и исторические основы жизнедеятельности общества, важно учитывать национальные традиции и особенности государственной службы.

В-четвертых, результаты и последствия государственной политики оказывают влияние на различные области общественной жизни и могут иметь как положительный, так и отрицательный эффект, особенно если речь идет о социальных инновациях. Кроме того, исторический опыт свидетельствует, что никогда не удается полностью просчитать все последствия вмешательства в социальную и природную среду со стороны государства - как по причине ограниченности человеческих знаний, так и вследствие отсутствия жестко детермини­рованных процессов в общественных отношениях и поведении самого человека.

В-пятых, государственная политика захватывает все основные сферы жизнедеятельности общества, поэтому при ее анализе и разработке требуется междисциплинарный, комплексный подход с использованием современных достижений социологии, экономики, менеджмен­та, психологии и политологии, а также передового опыта и практики различных стран.

Процесс развития государственной политики включает четыре основных этапа, представляющих своеобразный «политический цикл», состоящий из нескольких последовательных и логических действий.

1-й этап - определение общественных проблем и целей политики (инициирование политики).

2-й этап - разработка и легитимация государственной политики (формирование политики).

3-й этап - выполнение и мониторинг государственной политики (выполнение политики).

4-й этап - оценка и регулирование государственной политики (оценка политики).

С точки зрения взаимного влияния общественных проблем и действий государственных органов власти мы можем выделить следующую цепочку взаимосвязей: на первом этапе «проблемы общества - государство»; на втором этапе «государство - политическая стратегия»; на третьем этапе «государство - решение проблем»; на заключительном этапе «анализ проблем - действия государства».

Любая государственная политика реализуема в определенных условиях и при использовании адекватных ей средств. Набор средств реализации государственной политики может быть достаточно широк: от многообразных форм собственности, рыночной экономики до образования и воспитания. Здесь важно все, что касается человека, его развития и самоосуществления. В средствах реализации государственной политики не может быть мелочей, отклонений от центральной идеи, безразличия и инертности. Государственная политика непременно выходит на человека, задевает его интересы и должна способствовать удовлетворению его потребностей.

В числе условий реализации государственной политики можно выделить следующие:

государственно-правовые (состоящие в создании согласован­ного, в достаточной мере идентичного, структурного и правового пространства страны, позволяющего максимально использовать сложившиеся (доступные) технологии экономической, социаль­ной и иной деятельности со своей специализацией и коопера­цией);

социально-психологические (включающие в себя осознание новых жизненных ориентиров, уход от иллюзий, ожиданий неизвестно откуда приходящей благодати и от всего того, что не соответствует реалиям жизни и не рождает созида­тельную энергию людей);

деятельностно-практические (когда решения, действия, опера­ции, процедуры, поступки и т.п. вершатся в целях и в русле госу­дарственной политики, «продвигают» эту политику и наглядно раскрывают ее ценность для общества).

Система государственного управления Наумов Сергей Юрьевич

6.1. Формирование государственной политики и ее реализация

Претворение в жизнь целей и задач любого государства осуществляется через разработку и реализацию государственной политики. Государственная политика представляет собой совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами государственной власти с привлечением институтов гражданского общества.

Государственная политика призвана поддерживать устойчивое развитие социально-экономической системы государства, всех ее составных элементов, ориентировать органы государственной власти, хозяйствующих субъектов и институты гражданского общества в направлении реализации стратегических и текущих общественно значимых задач.

Государственная политика - это совокупность экономических, правовых, административных методов воздействия со стороны органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации значимых целей развития общества или его отдельных сфер.

Государственная политика представляет собой план действий органов государственной власти по решению важных общественных проблем и включающий в себя следующие элементы:

1) определение целей и приоритетов развития общества;

2) разработка и планирование политической стратегии;

3) анализ и оценка альтернативных программ в соответствии с выгодами и затратами;

4) обсуждение и консультирование с различными политическими и социальными группами;

5) выбор и принятие государственных решений;

6) мониторинг хода реализации программ;

7) оценка результатов реализации программ.

Основные цели государственной политики связаны с регулированием действий социальных групп, организаций и частных лиц со стороны государства и включают в себя:

защиту прав граждан, государства и общества;

обеспечение социальной и экономической активности;

создание условий для предоставления товаров и оказания услуг для удовлетворения потребностей населения.

Государственную политику разделяют по направлениям в зависимости от характера содержания проблем и вопросов, которые органам государственной власти необходимо решать в определенной сфере общественной жизни.

Выделяют следующие виды государственной политики:

экономическая;

социальная;

экологическая;

административная;

демографическая;

информационная и др.

Часто государственную политику также разделяют по уровням ее осуществления:

международная и мировая политика;

общегосударственная;

региональная;

В зависимости от характера взаимоотношений между субъектами политики и уровня конфликтности между ними выделяют такие виды государственной политики, как распределительная, перераспределительная, регулирующая (конкурентная и протекционистская), административно-правовая, стратегическая и антикризисная.

Распределительная политика связана с действиями органов власти по распределению соответствующих материальных благ и выгод среди различных групп населения: социальные программы, образовательные услуги, здравоохранение, социальные льготы и дотации и др.

Перераспределительная политика означает, что определенные ресурсы передаются от одной группы населения или территории к другой путем налогов, тарифов, трансфертов и др.

Регулирующая (конкурирующая и протекционистская) политика включает в себя действия органов государственного управления по регулированию различных видов деятельности: экономическое регулирование, защита потребительского рынка, антимонопольная политика, обеспечение конкуренции на рынках, таможенная политика и др.

Административно-правовая политика связана с законодательной и нормотворческой деятельностью, а также функционированием и развитием государственных органов власти и управления на всех уровнях: федеральном, региональном и местном.

Стратегическая политика охватывает взаимоотношения с зарубежными государствами и международными организациями, включает иностранную и оборонную политику, вопросы обеспечения национальной безопасности общества и государства.

Антикризисная политика проводится государством в случае возникновения чрезвычайных или кризисных обстоятельств (стихийные бедствия, техногенные катастрофы, экономический или политический кризисы), которые требуют специальных действий от органов государственной власти по урегулированию кризисных ситуаций или ликвидации последствий природных катаклизмов.

Формирование и реализация государственной политики представляет собой цикл, состоящий из нескольких последовательных действий и включающий четыре основных этапа.

1. Инициирование государственной политики. На данном этапе происходит определение проблем, а также в связи с этим установление целей и задач органов государственной власти.

2. Формирование государственной политики. На данном этапе разрабатывается стратегия и план решения проблем, а также законодательно закрепляется документ о государственной политике.

3. Реализация государственной политики. Данный этап характеризуется исполнением мероприятий по реализации государственной политики и мониторинг осуществления государственной политики.

4. Оценка государственной политики. Данный этап заключается в регулировании государственной политики и оценке полученных результатов.

Основные направления внутренней и внешней политики Российского государства определяет Президент РФ, который в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. В послании формулируются основные политические цели и задачи государства на очередной год. Если речь идет о первом послании Президента РФ после вступления в должность, то в послании определяются основные направления развития государства на ближайшие четыре года. Послание Президента РФ опирается на концепции по различным направлениям развития страны, среднесрочные и долгосрочные прогнозы, стратегии.

Государственная политика, согласованная на основе взаимодействия Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ и других органов власти, получает воплощение в федеральных законах, иных нормативных правовых актах, в международных договорах России и становится основой для планирования деятельности и принятия решений по ее реализации.

Законы и другие нормативные правовые акты разрабатываются и принимаются в соответствии с установленной процедурой. В законотворческой деятельности участвуют все ветви власти, федеральные и региональные органы государственного управления. Правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, представительные (законодательные) органы власти субъектов РФ, Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ.

Формирование политики является важным этапом, поскольку от ее качества зависят успех реализации и последствия проводимой политики. Разработка государственной политики должна начинаться с определения основных целей и приоритетов государства в данной сфере. Государственная политика должна быть: устремленной на достижение конкретных и определенных целей, задач и результатов; направленной на реализацию потребностей тех или иных социальных групп; учитывать внутренние и внешние ресурсы и условия, риски и угрозы, а также меры по предотвращению и противодействию им; подразумевать мониторинг и контроль на всех этапах реализации государственной политики.

Среди подходов к формированию государственной политики можно выделить:

перспективный подход, когда на основе анализа тенденций и прогнозирования развития ситуации заранее стараются спланировать и осуществить мероприятия, работая на опережение;

реагирующий подход, при котором активно начинают действовать уже после того, как проблема приобретет серьезный характер для общества и государства;

рациональный подход, базирующийся на экономико-математических методах и принципе рациональности.

В зависимости от того субъектов выдвижении целей и задач, разработке мероприятий и программ выделяются четыре основные модели разработки и реализации государственной политики.

1. Модель «сверху вниз», когда решения принимаются на высших уровнях управления, а затем они доводятся до нижних уровней и конкретных органов регионального или местного управления, которые играют пассивную роль и выступают в роли простых исполнителей государственной политики.

2. Модель «снизу вверх», при которой формирование политики начинается с нижних структур государственного управления, активно привлекаются региональные и местные органы власти, участвующие в разработке и осуществлении различных программ и проектов, постановке целей и задач. На основании их предложений, с учетом их мнений и интересов затем разрабатывается целостная государственная политика в конкретной сфере жизнедеятельности.

3. Демократическая модель, при которой существуют механизмы привлечения к разработке государственной политики граждан и общественных организаций при сохранении централизованного управления. Поощряются различные гражданские инициативы, государство оперативно реагирует на мнение населения, проявляет чуткость, формирует условия для активизации деятельности гражданского общества.

4. Смешанная модель, которая объединяет в себе вышеназванные подходы, когда существуют механизмы привлечения к разработке государственной политики граждан и аппарат государственной власти.

Существуют различные теоретические подходы к изучению государственной политики, позволяющие с различных позиций и точек зрения проводить общий анализ государственной политики. Все они дают определенную систему координат, которая необходима в качестве отправной точки для любого научного исследования деятельности органов государственной власти по выработке политики в конкретной общественной сфере. Основные теоретические концепции и подходы к изучению общественной политики представлены следующими школами.

1. Институционализм рассматривает государственную политику как результат деятельности государственных институтов (правительства, парламента, министерств, судебных органов и др.), использующих определенные административные процедуры.

2. Концепция политического процесса представляет государственную политику как результат политической деятельности или политического цикла, имеющего фиксированные ступени и этапы (определение проблем, постановка целей, формирование политики, легитимизация, выполнение, оценка и мониторинг) по решению общественных проблем.

3. Теория групп рассматривает государственную политику как результат групповой борьбы, постоянного конфликта между различными группами в обществе и правительстве, имеющими свои ценности, интересы, ресурсы, и одновременно как поиск консенсуса по конкретным вопросам политики.

4. Теория элит рассматривает государственную политику как результат предпочтения и выбора политической и административной элит.

5. Теория рационализма рассматривает государственную политику как результат деятельности государства по достижению оптимальных общественных целей на основе разработанных научных технологий управления.

6. Теория инкрементализма представляет государственную политику как последовательную и поэтапную деятельность государственной бюрократии по медленному изменению существующего положения дел.

7. Теория игр рассматривает государственную политику как результат рационального выбора в борьбе между двумя наиболее влиятельными сторонами в обществе или правительстве.

8. Теория общественного выбора оценивает государственную политику как результат деятельности индивидов на основе осознания собственных интересов и принятия соответствующих решений, которые должны принести им определенную выгоду.

9. Теория открытых систем оценивает государственную политику как результат ответа административной системы на запросы и нужды соответствующих структур и факторов внешней среды. Реализация государственной политики выражается в претворении в жизнь конкретных мер по достижению поставленных целей усилиями всех слоев общества, всех ветвей власти и уровней органов управления, а также неправительственных организаций, заинтересованных в соответствующих ее направлениях.

Реализация государственной политики - сложный динамичный процесс достижения поставленных целей, в котором принимают участие органы государственной власти и институты гражданского общества. Для реализации государственной политики органы власти разрабатывают программы, организуют деятельность участвующих в реализации субъектов, мобилизуют имеющиеся и потенциальные ресурсы.

Механизм реализации государственной политики представляет собой методы и ресурсы, обеспечивающие выполнение планируемых мероприятий в соответствии с поставленными задачами. Механизм реализации включает нормативно-правовые, организационные, финансово-экономические средства и методы воздействия на управляемый объект.

Успех и результативность реализации государственной политики зависят от качества проработанности политики, точного определения границ и основных организационных и финансовых элементов государственной политики, обеспеченности органов исполнительной власти необходимыми ресурсами и квалифицированными кадрами, степени поддержки и понимания сущности государственной политики среди различных социальных групп и общественных объединений.

Реализация государственной политики, прежде всего, возлагается на органы исполнительной власти. В соответствии с федеральным законодательством ответственность за проведение государственной политики в определенной сфере деятельности возложена в первую очередь на министерства. В организационную структуру министерства входят департаменты, управления, отделы, которые определяют тематику принимаемых решений, разрабатывают их проекты, исполняют принятые решения, осуществляя мониторинг за реализацией государственной политики.

По отдельным направлениям государственной политики создаются специальные органы, призванные координировать усилия министерств и ведомств по реализации принятых решений (совет по реализации национальных проектов и др.). Общественные организации также играют непосредственную и важную роль в организации государственной политики, поскольку очень часто сами заинтересованы в реализации определенной государственной политики.

Одним из основных элементов государственной политики является ее оценка. Оценка государственной политики представляет собой совокупность механизмов и способов изучения и измерения фактических результатов государственной политики и завершенных или находящихся на стадии реализации программ. Без систематического получения информации и обеспечения контроля за результатами и последствиями принимаемых решений и политики в целом снижается эффективность всей государственной политики и разработки будущих стратегий развития государства.

Главное назначение оценки государственной политики заключается в сборе и анализе информации с целью определения полученных результатов и последствий политики, а также последующего совершенствования государственной политики.

В реализации государственной политики в современных условиях огромная роль отводится информационному обеспечению. Обеспечение органов и должностных лиц необходимой для принятия решений информацией, а также предоставление населению информации о ходе реализации внешней и внутренней политики, государственных программ и проектов представляется важнейшим элементом успешной реализации государственной политики. Одним из направлений административной реформы в том числе является переход органов власти на оказание государственных услуг в электронном виде с использованием общероссийского государственного информационного центра и широкое использование информационно-коммуникационных технологий.

Из книги Государственные и муниципальное управление: конспект лекций автора Кузнецова Инна Александровна

ЛЕКЦИЯ № 9. Сущность и основные направления деятельности государственной социально-культурной политики 1. Государственное регулирование образования и науки в РФ Закрепленное в ст. 43 Конституции РФ право граждан на образование имеет под собой весьма солидную правовую

Из книги Правовые основы судебной медицины и судебной психиатрии в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов автора Автор неизвестен

СТАТЬЯ 4. Цели государственной политики в интересах детей 1. Целями государственной политики в интересах детей являются:осуществление прав детей, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, недопущение их дискриминации, упрочение основных гарантий прав и

Из книги Трудовой кодекс Российской Федерации. Текст с изменениями и дополнениями на 1 октября 2009 г. автора Автор неизвестен

Из книги Закон Российской Федерации «Об образовании» Текст с изм. и доп. на 2009 год автора Автор неизвестен

СТАТЬЯ 2. Принципы государственной политики в области образования Государственная политика в области образования основывается на следующих принципах:1) гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного

Из книги Административное право России в вопросах и ответах автора Конин Николай Михайлович

8. Управление реализацией государственной кадровой политики в системе государственной и муниципальной службы Вопросы организации государственной и муниципальной службы - это прежде всего разработка и реализация кадровой политики на федеральном, субъектов Федерации

Из книги Интеллектуальная собственность и закон. Теоретические вопросы автора Близнец Иван Анатольевич

III. Сфера международной охраны и государственной политики в области авторского права и смежных

Из книги Иностранное конституционное право (Под ред. проф. В.В. Маклакова) автора Маклаков Вячеслав Викторович

2. Правовое обеспечение государственной политики в области авторского права и смежных прав На основании статьи 44 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется свобода литературного, научного, технического и других видов творчества. При этом в соответствии с

Из книги Трудовой кодекс Российской Федерации. Текст с изменениями и дополнениями на 10 сентября 2010 г. автора Коллектив авторов

4. Направления государственной политики Федеральный орган (Роспатент), проводящий государственную политику в области авторского права и смежных прав, отвечает за: 1) разработку политики, направленной на развитие творчества и охрану произведений, являющихся его

Из книги 25 положений по бухгалтерскому учету автора Коллектив авторов

Конституционно-правовое регулирование основ общественного строя и государственной политики Политическая сфера жизни болгарского общества получила новое правовое оформление. Основополагающим принципом политической жизни провозглашается политический плюрализм.

Из книги Уголовно-исполнительное право. Шпаргалки автора Ольшевская Наталья

Статья 210. Основные направления государственной политики в области охраны труда Основными направлениями государственной политики в области охраны труда являются:обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников;принятие и реализация федеральных законов

Из книги Избранные труды автора Беляев Николай Александрович

Из книги Право – язык и масштаб свободы автора Ромашов Роман Анатольевич

4. Факторы, влияющие на формирование уголовно-исполнительной политики На формирование уголовно-исполнительной политики влияют следующие факторы: социально-политическое и экономическое состояние общества; состояние нравственности, наличие идеологии; уровень

Из книги Проблемы теории государства и права: Учебник. автора Дмитриев Юрий Альбертович

Реализация уголовно-правовой политики

Из книги автора

4.4. Цикличность государственной идеологии и ритмы государственной политики России 4.4.1. Линейное и цикличное измерение государственных закономерностей С одной стороны, история – это наука, изучающая всевозможные источники о прошлом с целью установления

Из книги автора

4.4.2. Ритмы государственной политики Рассмотрение государственной политики в качестве динамической категории существующей и изменяющейся в рамках определенного социо-пространственно-временного континуума, позволяет говорить о ней как о циклической системе,

Из книги автора

§ 11.4. Формирование новой государственной системы в России Распавшийся Советский Союз оставил весьма сложное наследство России в виде экономического кризиса, всеобщего социального недовольства и, наконец, отсутствия реальной российской государственности. Таким