Под системой муниципального права понимается. Муниципальное право. Состав и структура особенной части муниципального права

Система науки муниципального нрава определяется ее предметом и строгой научной последовательностью изучения вопросов, составляющих ее содержание. В основе системы науки лежит система муниципального права как отрасли права.

Как система наука муниципального права изучает предмет как отрасль права, дает понятие муниципального права, рассматривает муниципальноправовые нормы, институты, их особенности, муниципально-правовые отношения и т.д.

Последовательно рассматриваются вопросы, касающиеся предмета муниципального права.

Система науки муниципального права - упорядоченная совокупность относительно самостоятельных комплексов теоретических положений, знаний о муниципально-правовых явлениях, имеющих логическую связь между ними.

Система муниципального права как отрасли права - это совокупность муниципально-правовых норм, сгруппированных и расположенных в определенной последовательности в зависимости от их содержания, характера регулируемых ими общественных отношений и значения самих норм.

Но это не простая совокупность. Между ними существуют сложные системные связи. Муниципальное право, являясь частью единой правовой системы государства, в свою очередь само является сложной системой. Система отрасли выражается в ее внутреннем строении, обусловленном теми связями, которые существуют между ее нормами, определяют основы их различия и взаимопроникновения в определенные правовые образования, образующие признаки элемента этой системы, а также структуру последних.

Традиционное представление о системе отрасли права предполагает выделение общей и особенной частей. По этому пути идет большинство ученых, специалистов в области муниципального права. Вместе с тем с 2000 г. в системе муниципального права принято выделять: общую, особенную и специальную части".

В системе муниципального права принято выделять следующие основные институты:

1) к общей части относятся нормы, которые можно объединить в следующие муниципально-правовые институты:
- - основы деятельности местного самоуправления, включающие:
  - а) правовые основы местного самоуправления. К этой группе относятся нормы, содержащие определения основных понятий и терминов, используемых законодательством о местном самоуправлении, таких как местное самоуправление, муниципальное образование, вопросы местного значения и др. Сюда же входят нормы, закрепляющие основные принципы и функции местного самоуправления. В зависимости от субъектов, устанавливаю-

щих данные правовые нормы, выделяются акты федерального, регионального и местного уровня,

б) территориальные основы местного самоуправления - нормы, регулирующие вопросы формирования, реорганизации и ликвидации муниципальных образований, изменение их границ и наименований,
в) организационные основы местного самоуправления. Представляют собой совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы,
г) финансово-экономические основы местного самоуправления. Сюда относятся такие правовые институты, как институт муниципальной собственности, местный бюджет, муниципальная казна; местные налоги и сборы, внебюджетные фонды;
- ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц - нормы, устанавливающие формы, порядок и условия ответственности органов местного самоуправления перед населением, физическими и юридическими лицами, государством;
- гарантии местного самоуправления - нормы, закрепляющие систему гарантий, обеспечивающих организационную и финансовую самостоятельность местного самоуправления, а также судебную и другие правовые формы защиты местного самоуправления;
- территориальное общественное самоуправление населения;
- муниципальная служба;
2) к особенной части относятся правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Полномочия делятся на: полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного самоуправления и государственно-властные полномочия, переданные или делегированные органам местного самоуправления;
3) к специальной части относятся правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие особенности организации местного самоуправления, на определенных территориях, (наукограды, закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) и др.).

Такое строение муниципального права соответствует внутренней системности той сферы общественных отношений, которые составляют его предмет.

Критерием систематизации норм права могут быть факторы, которые свойственны самой правовой форме, самим правовым нормам, их особенностям и их свойствам. Эти факторы вытекают из содержания общественных отношений.

Каждый элемент системы отрасли муниципального права, его наиболее крупный институт характеризуется наличием особых, имеющих правовую природу черт, которые свойственны нормам данного института, отличают их качественно от норм других институтов.

Признаки, по которым можно проводить различия, отражающие специфику каждого из институтов, многообразны. К ним можно отнести, например, различия по специфике правового воздействия, по особенностям механизма действия правовых норм; способам их реализации; но степени конкретной направленности правового регулирования; по субъективному составу; по способу правовой защиты действия правовых норм, формам и методам ответственности правообязанных субъектов; по специфике форм выражения, охватываемых данным институтом правовых норм; по видовому характеру норм данного института; по степени и масштабам включенности других частей правовой системы, других отраслей права в реализацию целей, заложенных в содержание правовых норм; по целенаправленности правового регулирования; по функциям, присущим каждому институт}"; по принципам, свойственным каждому из институтов, тем руководящим началам, которым назначено совокупное действие всех его норм.

Характеристика системы отрасли муниципального права предполагает не только выявление составных частей отрасли, ее главных элементов, но и обоснование их соотношения, места каждого из них в системе отрасли.

Система отрасли охватывает всю совокупность муниципально-правовых норм, установленных в основном источнике. Для указанной отрасли характерен более высокий уровень обобщения норм по их предметному содержанию.

Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000.С. 33.

Муниципальное право как отрасль права, как научная дисциплина имеет свою систему, основой которой является структура отрасли права, которую она изучает.

Система научной дисциплины муниципального права включает в себя следующие разделы:

1. Введение в муниципальное право, раскрывающее понятие муниципального права как отрасли права и научной дисциплины, его предмет и источники, историко-теоретические основы местного самоуправления.

2. Местное самоуправление в системе народовластия, включающее: понятие, систему, основные принципы, функции местного самоуправления, формы непосредственной демократии, органы местного самоуправления, ассоциации и союзы муниципальных образований.

3. Основы местного самоуправления, включающие: основы деятельности местного самоуправления (правовая, территориальная, организационная и финансово-экономическая основы местного самоуправления).

4. Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, включающие: понятие, структуру и формы реализации полномочий органов местного самоуправления, а также конкретные полномочия местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности населения.

5. Гарантии местного самоуправления, включающие: понятие и систему гарантий местного самоуправления; гарантии, обеспечивающие организационную и финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления; судебную и правовые формы защиты местного самоуправления.

6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. В данном разделе анализируются: понятие и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами; контроль деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

под системой муниципального права понимается объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.

Система муниципального права

Системой муниципального права охватываются его устройство, деление на составные элементы, институты и их целостное соединение. В системе муниципального права обособляются муниципально-правовые нормы и нормы иных отраслей права. Нормы гражданского, земельного, административного, финансового права, иные нормы входят в систему муниципального права в той части, в какой они направлены на регулирование муниципальных отношений, т.е. функционально. При этом они исходно пребывают в системе своих отраслей права. Собственно муниципально-правовые нормы подразделяются на общую и особенную части. Общая часть - совокупность норм, распространяющих свое действие на все составные части данной отрасли. Особенная часть - совокупность норм, регулирующих отдельные группы муниципальных отношений.
Общую часть составляют конституционные нормы, нормы Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, те, что закрепляют назначение местного самоуправления в обществе, цели, принципы, гарантии местного самоуправления, дефинитивные нормы общеотраслевого значения (муниципальное образование, органы местного самоуправления и т.д.).
Особенную часть составляют нормы, разделяющиеся на два блока. Первый объединяет нормы, направленные на регулирование публично-властных отношений, второй - нормы, направленные на регулирование отношений по участию граждан в осуществлении местного самоуправления на добровольных началах. Первый блок включает следующие институты: территориальной организации местного самоуправления; статуса и порядка деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления; непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления, муниципальной власти. Второй блок включает институт общественного территориального самоуправления.
В названных институтах выделяются субинституты (подинституты). Так, институт статуса и порядка деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления подразделяется на нормы, определяющие статус и порядок деятельности представительных, исполнительных, контрольных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, муниципальных избирательных комиссий. При дальнейшем дроблении обособляются группы норм о статусе депутатов, должностных лиц представительных органов местного самоуправления, должностных лиц иных органов, статусе и порядке принятия муниципальных правовых актов и др. Институт непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления включает институт муниципальных выборов, местных референдумов, правотворческих инициатив. В институте общественного территориального самоуправления выделяются нормы, определяющие статус и порядок деятельности отдельных органов территориального общественного самоуправления, порядок консультативных голосований и т.п.
Существуют и иные взгляды на систему муниципального права <*>. Так, С.Д. Князев и Е.Н. Хрусталев в общую часть муниципального права включают нормы, действующие на всей территории РФ и определяющие исходные начала организации местного самоуправления во всех муниципальных образованиях. Особенную часть составляют нормы, действующие на территории отдельных субъектов Федерации <**>. Е.С. Шугрина к общей части относит институты правовых, территориальных, организационных, финансово-экономических основ местного самоуправления, ответственности органов местного самоуправления, гарантий местного самоуправления, к особенной части - нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере, в сфере обеспечения законности и правопорядка и т.д. <***>

Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, в которой выделяются комплексы однородных норм, регулирующих определенные группы общественных отношений, входящих в его предмет. Система муниципального права основывается на логическом, последовательном разделении норм муниципального права и их объединений в однородные правовые комплексы (институты) с учетом содержания и характера регулируемых ими отношений в сфере местного самоуправления. При этом система муниципального права отражает взаимосвязь и взаимообусловленность правового регулирования вопросов местного самоуправления как целостного социального явления. Поэтому система муниципального права имеет объективную основу: ее построение обусловлено не только структурой Закона об общих принципах организации местного самоуправления, но и потребностями практики развития местного самоуправления, которая оказывает влияние на формирование институтов муниципального права, помогает определить их роль в осуществлении местного самоуправления.

Следовательно, под системой муниципального права понимается объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.

Ее первым элементом являются муниципально-правовые нормы, закрепляющие положение местного самоуправления в системе народовластия, определяющие его роль в развитии демократических начал в управлении обществом и государством. К этой группе норм относятся нормы, содержащие определения основных понятий и терминов, используемых законодательством о местном самоуправлении, таких как местное самоуправление, муниципальное образование, вопросы местного значения, местный референдум, органы местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления и др. В эту же группу входят нормы, закрепляющие основные принципы и функции местного самоуправления. Местное самоуправление как форма организации власти па местном уровне характеризуется тесным взаимодействием и взаимопроникновением форм прямой и представительной демократии. Нормы муниципального права, относящиеся к данной группе, закрепляют формы непосредственного волеизъявления населения муниципальных образований, институты представительной демократии в системе местного самоуправления, другие элементы этой системы.

Второй элемент системы составляют нормы, закрепляющие основы деятельности местного самоуправления: территориальные, организационные, финансово-экономические. Они определяют порядок создания, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований, а также закрепляют принципы организации местного самоуправления, основы взаимоотношений выборных и других органов местного самоуправления, условия и порядок прохождения муниципальной службы, статус муниципального служащего. Важнейшим условием самостоятельности местного самоуправления являются финансово-экономические основы деятельности населения муниципальных образований. Нормы муниципального права закрепляют порядок формирования муниципальной собственности, ее состав, а также устанавливают основы финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Третьим элементом системы муниципального права выступает группа норм, закрепляющих предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Данные нормы устанавливают собственные полномочия местного самоуправления, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Относящиеся к этой группе нормы регулируют принципы определения компетенции органов местного самоуправления, отношения, которые возникают в процессе реализации полномочий местного самоуправления в различных сферах местной жизни.

Четвертый элемент системы - группа норм, устанавливающих гарантии местного самоуправления. Они закрепляют систему гарантий, обеспечивающих организационную и финансовую самостоятельность местного самоуправления, а также судебную и другие правовые формы защиты местного самоуправления.

Сущность местного самоуправления - в самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения. Поэтому пятый элемент составляют нормы, устанавливающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Эти нормы определяют формы, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, перед государством, а также перед физическими и юридическими лицами.

Таким образом, система муниципального права включает следующие структурные части:

1. местное самоуправление в системе народовластия;

2. основы местного самоуправления: территориальные, организационные и финансово-экономические;

3. предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

4. гарантии местного самоуправления;

5. ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за их деятельностью.

§ 7. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации

Муниципальное право как правовое образование не относится к числу основных отраслей права. Его место в системе права России определяется тем, что это вторичное, производное образование, возникшее на базе основных отраслей права в результате развития местного самоуправления, его обособления в системе управления обществом и государством, а также развития специального законодательства о местном самоуправлении.

Как уже отмечалось, муниципальное право - комплексная отрасль. Своеобразие таких правовых образований в системе права проявляется в том, что нормы, составляющие комплексную отрасль, выступают, во-первых, как нормы основных отраслей права, во-вторых, будучи нормами основных отраслей права и оставаясь таковыми, вместе с тем входят во вторичную правовую структуру - комплексную отрасль права. В силу этого муниципальное право самым тесным образом взаимодействует со многими отраслями права, которые, регулируя свой предмет, затрагивают и вопросы муниципальной деятельности.

Муниципальное право связано с конституционным (государст-венным) правом, которое, являясь ведущей отраслью российского Права, определяет основные начала, принципы организации мест-лого самоуправления, гарантии и формы осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия. Тем самым нормы конституционного (государственного) права устанавливают основы муниципального права, которое регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Взаимосвязь муниципального права с административным правом обусловлена тем, что органы местного самоуправления обладают в соответствии с законом административной правосубъектностью. Так, местная администрация, административная комиссия при местной администрации вправе налагать в пределах своей компетенции, согласно Кодексу РСФСР об административных правонарушениях, административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения, а также осуществлять другие полномочия административно-правового характера. Кроме того, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность за неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, а также на собраниях (сходах) граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий. Следует также учитывать, что время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в Стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с законодательством о государственной службе, правовое регулирование которой относится к сфере административного права.

Муниципальное право находится в тесной взаимосвязи с гражданским правом, определяющим гражданско-правовой статус муниципального образования, органов местного самоуправления, которые от имени муниципального образования осуществляют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности.

Взаимодействие муниципального права с такими отраслями права, как финансовое, земельное, экологическое, хозяйственное право, проявляется в регулировании деятельности органов местного самоуправления, которые в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают другие финансовые вопросы местного значения, а также осуществляют контроль за использованием земель на территории муниципального образования, участвуют в охране окружающей природной среды, создают условия для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания и т.д.

Глава 2. Научная дисциплина муниципального права

Муниципальное право как отрасль права, как научная дисциплина имеет свою систему, основой которой является структура отрасли права, которую она изучает. Система научной дисциплины муниципального права включает в себя следующие разделы:

1. Введение в муниципальное право, раскрывающее понятие муниципального права как отрасли права и научной дисциплины, его предмет и источники, историко-теоретические основы местного самоуправления.
2. Понятие, основные принципы местного самоуправления, формы непосредственной демократии, органы местного самоуправления.
3. Основы местного самоуправления, включающие правовые, территориальные и финансово-экономическая основы.
4. Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по их решению, включающие: понятие и формы реализации полномочий органов местного самоуправления, а также конкретные полномочия органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности населения.
5. Гарантии местного самоуправления, включающие: систему гарантий; гарантии, обеспечивающие организационную и финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления; судебную и иные правовые формы защиты местного самоуправления.
6. Контроль деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
7. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. В этом разделе изучаются: виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.
4. Источники муниципального права

Источниками муниципального права являются:

1. Конституция Российской Федерации, которая закрепила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, а также установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

Правовому регулированию местного самоуправления в Конституции Российской Федерации посвящена гл. 8 «Местное самоуправление» (ст. 130-133). На основе конституционных норм можно определить следующие параметры правового пространства местного самоуправления: население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения; экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, право и бремя владения, пользования и распоряжения которой принадлежит населению муниципального образования; система местного самоуправления включает институты непосредственной и представительной демократии, при этом система осуществления местного самоуправления через представителей не исчерпывается выборными органами, а включает в себя и иные органы (исполнительно-распорядительные, контрольные и т.д.); местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; изменение границ таких территорий допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий; органы местного самоуправления имеют самостоятельные полномочия по решению вопросов местного значения (управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и др.), а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; местному самоуправлению гарантируется право на судебную защиту; местному самоуправлению гарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; устанавливается запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Специальной 8-й главой Конституции Российской Федерации конституционные нормы о местном самоуправлении не исчерпываются. Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления; в ст. 8 установлено, что в Российской Федерации признается и защищается муниципальная форма собственности; в ст. 9 закреплено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности; согласно ст. 15 органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы; в ст. 18 установлено, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность местного самоуправления; согласно ст. 24 органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом; в ст. 32 установлено, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме; в ст. 33 закреплено право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; ст. 40 закрепляет обязанность органов местного самоуправления по поощрению жилищного строительства, созданию условий для осуществления права на жилище, а также по бесплатному или за доступную плату предоставлению жилища из муниципальных жилищных фондов малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище; в ст. 41 говорится о бесплатном оказании медицинской помощи гражданам в муниципальных учреждениях здравоохранения, а также о принятии мер по развитию муниципальной системы здравоохранения; в ст. 43 гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в муниципальных образовательных учреждениях и право каждому на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в муниципальном образовательном учреждении; в ст. 46 установлено, что решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления и их должностных лиц могут быть обжалованы в суд; согласно ст. 72 установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

2. Федеральное законодательство. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ФЗ РФ Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации: от 6.10ю2003 г. № 131-ФЗ (с изм. и доп. от 23 июля 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822. устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления и определяет государственные гарантии его осуществления.

Этот Федеральный закон определил правовую основу местного самоуправления, которую составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, и иные муниципальные правовые акты.

Конкретизация правовых основ деятельности органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности общества и государства определяется в иных законах Российской Федерации и федеральных законах, как, например:

«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»; «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»; Бюджетном кодексе Российской Федерации, Налоговом кодексе Российской Федерации; Градостроительном кодексе Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации, «О приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации», «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»; «О связи», «О почтовой связи»; Семейном кодексе Российской Федерации; «Об образовании», Основах законодательства Российской Федерации о культуре, Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан; «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О беженцах», «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»; «Об отходах производства и потребления", "Об охране окружающей среды»; «О милиции», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

В указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства, иных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, как правило, детализируются полномочия органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности муниципальных образований. Особое значение здесь имеют акты, регламентирующие организационно-правовые основы поддержки развития местного самоуправления в России (О Конгрессе муниципальных образований), утверждающие программы государственной поддержки местного самоуправления (в частности, Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации), а также решения Правительства Российской Федерации и других федеральных органов о развитии отдельных территорий, закрытых административно-территориальных образований и др.

Среди актов федеральных органов государственной власти особое значение имеют решения судебных органов. В российской юридической науке судебный прецедент традиционно не считается источником права. Однако в настоящее время постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации играют важную роль в правовом регулировании местного самоуправления в России. С их помощью разрешаются правовые коллизии в сфере местного самоуправления, вызванные принятием нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации.

3. Конституции (уставы), законы и иные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Российская Федерация является федеративным государством, и в становлении и развитии местного самоуправления достаточно значительную роль играют органы государственной власти субъектов Федерации. Поэтому конституции (уставы), законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации также являются источниками муниципального права России. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определен круг вопросов в сфере местного самоуправления, регулирование которых осуществляется законодательством субъектов Федерации.
4. Муниципальные правовые акты. Данные акты наряду с федеральными и региональными нормативными правовыми актами имеют важное значение для деятельности муниципальных образований и органов местного самоуправления. В систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Среди муниципальных правовых актов местного самоуправления особое значение принадлежит уставу муниципального образования. В уставе, являющемся своеобразной «муниципальной конституцией», указываются основные положения по организации и деятельности местного сообщества. Как правило, в уставе муниципального образования содержатся не только нормы об организации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании, но и перечень основных актов местного самоуправления, подлежащих принятию представительным органом и главой муниципального образования, а также порядок подготовки и принятия таких актов, механизм их отмены.

5. Нормы международного права также являются источниками муниципального права России. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Следует заметить, что в российском законодательстве отсутствуют четкие критерии того, что нужно понимать под общепризнанными принципами и нормами международного права.

Весьма важное значение в регулировании местного самоуправления в Российской Федерации имеет Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Россия, подписав вышеназванную хартию 28 февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г. ФЗ РФ О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 15. Ст. 1695. ратифицировав ее, взяла на себя обязательство соблюдать следующие положения в сфере местного самоуправления: 1) обеспечение права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения; 2) основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Это не должно исключать предоставления таким органам в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий; 3) органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти; 4) при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям; 5) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом и др.

При этом в Европейской хартии местного самоуправления содержатся также и иные положения в сфере местного самоуправления, соблюдение которых обязательно для Российской Федерации.

Источниками научной дисциплины муниципального права являются теоретические труды российских и зарубежных ученых в сфере муниципального права, историко-правовые исследования и другие работы, в которых разрабатываются теоретико-методологические проблемы развития муниципального права, а также учебные, научно-методические и учебно-методические издания, способные оказать помощь в изучении муниципального права России. В первую очередь это научные работы ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России. Немаловажное значение в качестве источников научной дисциплины муниципального права имеют работы по проблемам местного управления советского периода.

Источниками научной дисциплины муниципального права являются также правовые акты как источники отрасли муниципального права. Кроме того, к источникам научной дисциплины муниципального права относится и практический опыт деятельности местного самоуправления. На основе изучения и обобщения такого опыта вырабатываются научные рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Эволюция научной дисциплины муниципального права в России.

Муниципальное право как научная дисциплина в настоящее время еще находится в процессе своего становления. При этом проблемы организации и деятельности власти на местном уровне исследуются учеными на протяжении весьма значительного периода. Вопросы местного самоуправления активно изучались в дореволюционной России. В то время издавалось большое количество научной, общественно-политической литературы по вопросам земского и городского самоуправления.

В советский период правовые аспекты деятельности местных органов власти и управления изучались специалистами государственного и административного права. Необходимо отметить, что в юридической литературе советского периода предпринимались попытки использовать идею местного самоуправления применительно к местным Советам. В 1928 г. была издана книга Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства», в которой автор предпринял попытку «сжато изложить муниципальную науку в целом». Однако в 30-40-е гг. XX в. в большинстве советских юридических исследований отвергалась сама идея местного самоуправления. И только в начале 50-х гг. в работе С.Н. Братуся вновь появляется термин «самоуправление», который, однако, связывался с деятельностью местных Советов См.: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. - М., 1950.. В 1963 г. вышла работа В.А. Пертцика «Проблемы местного самоуправления в СССР», который рассматривал местное самоуправление как часть государственного самоуправления.

Большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов советской власти внесли такие ученые, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Л.А. Григорян, А.И. Ким, О.Е. Кутафин, АИ. Лукьянов, АИ. Лепепшин, В.А. Пертцик, АЯ. Слива, Н.Г. Старовойтов, Ю.А. Тихомиров, Я.Н. Уманский, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др.

В настоящее время муниципальное право как научная дисциплина развивается весьма активно. Уже опубликован ряд исследований по данной тематике, появились диссертационные исследования. Возникла и новая научная дисциплина «Муниципальное право России». Ее изучение предусмотрено в соответствии с государственным образовательным стандартом в качестве одной из обязательных дисциплин по специальности «Юриспруденция».

Системой муниципального права охватываются его устройство, деление на составные элементы, институты и их целостное соединение. В системе муниципального права обособляются муниципально-правовые нормы и нормы иных отраслей права. Нормы гражданского, земельного, административного, финансового права, иные нормы входят в систему муниципального права в той части, в какой они направлены на регулирование муниципальных отношений, т.е. функционально. При этом они исходно пребывают в системе своих отраслей права. Собственно муниципально-правовые нормы подразделяются на общую и особенную части. Общая часть - совокупность норм, распространяющих свое действие на все составные части данной отрасли. Особенная часть - совокупность норм, регулирующих отдельные группы муниципальных отношений.
Общую часть составляют конституционные нормы, нормы Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, те, что закрепляют назначение местного самоуправления в обществе, цели, принципы, гарантии местного самоуправления, дефинитивные нормы общеотраслевого значения (муниципальное образование, органы местного самоуправления и т.д.).
Особенную часть составляют нормы, разделяющиеся на два блока. Первый объединяет нормы, направленные на регулирование публично-властных отношений, второй - нормы, направленные на регулирование отношений по участию граждан в осуществлении местного самоуправления на добровольных началах. Первый блок включает следующие институты: территориальной организации местного самоуправления; статуса и порядка деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления; непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления, муниципальной власти. Второй блок включает институт общественного территориального самоуправления.
В названных институтах выделяются субинституты (подинституты). Так, институт статуса и порядка деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления подразделяется на нормы, определяющие статус и порядок деятельности представительных, исполнительных, контрольных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, муниципальных избирательных комиссий. В институте общественного территориального самоуправления выделяются нормы, определяющие статус и порядок деятельности отдельных органов территориального общественного самоуправления, порядок консультативных голосований и т.п.

5. Мупиципально-правовые отношения (МПО) - это регулируемые нормами муницип права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности МСУв городских, сельских поселениях и на др тер-риях с учетом исторических и иных местных традиций.
МПО с учетом их содержания можно подразделить на отношения:
а) связанные с организацией МСУ;
б) характеризующие муницип деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований;
в) в к-рых находит свое воплощение деятельность органов МСУ по осуществлению отдельных гос полномочий.
В первую группу входят отношения, связанные с образованием, преобразованием муницип образований, установлением и изменением их границ и наименований, утверждением символики муницип образований, а также с определением структуры органов МСУ, их наименованием и формированием, контролем за деятельностью органов МСУ,их ответств-ти. Ко второй группе относятся отношения, возникающие в процессе решения жителями муницип образования непосредственно, через выборные и др органы МСУ вопросов обеспечения социально-экономического развития муницип образования, жизнедеятельности его населения. Это, например, отношения, связанные с управлением муницип собственностью, формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, регулированием планировки и застройки территорий муницип образований, содержанием дорог местного значения, организацией и развитием муницип учревдсний здравоохранения, образования, культуры.

Третью группу составляют отношения, возникающие в процессе реализации переданных органам МСУ отдельных гос полномочий. Гос-во, наделяя органы МСУотдельными гос полномочиями с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, устанавливает условия и порядок контроля за их осуществлением.
Субъектами МПО являются: муниципальные образования; население муниципальных образований; сход граждан; собрание или конференция граждан; органы МСУ; граждане; депутаты представительных органов МСУ; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации.
Субъекты МПО можно условно подразделить на три вида.
К первому виду относится особый субъект -муниципальное образование,представляющее собой населенную тер-рию в пределах к-рой осуществляется местное самоуправление в целях решения вопросов местного значения и имеются находящееся в муницип собственности имущество, средства местного бюджета, выборные и иные органы местного самоуправления.

Ко второму виду относятся субъекты, наделенные правом принимать решения (участвовать в принятии решений) по вопросам местного значения. Это прежде всего население муницип образования. Население избирает представительный орган МСУ, другие выборные органы, а также выборных должностных лиц МСУ, определяет структуру органов МСУ. С учетом мнения населения соответствующей тер-рии решаются вопросы о преобразовании муницип образования, установлении или изменении его тер-рии.

К третьему виду относятся субъекты, к-рые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления (органы территориального общественного самоуправления; объединения муниципальных образований; гос органы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации).

Муниципально-правовые отношения – это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
Основу данных отношений составляют:
1. субъекты муниципальных правоотношений
2. объекты муниципальных правоотношений
3. содержание муниципальных правоотношений
4. юридические факты, вызывающие динамику муниципальных правоотношений.
6.Субъекты муниципальных правоотношений
К первому виду относится особый субъект – муниципальное образование. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Муниципальному образованию принадлежат права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности. Согласно ст.124 ГК РФ муниципальные образования не являются юридическими лицами. Однако они выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. К муниципальным образованиям в этом случае применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в имущественных отношениях.
Особый правовой статус муниципальных образований проявляется также и в том, что именно к ведению муниципальных образований Закон относит вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
Муниципальным образованиям как субъектам муниципально-правовых отношений принадлежит право объединений в форме ассоциаций или союзов в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов.

Ко второму виду относятся субъекты, наделенные правом принимать решения по вопросам местного значения. Это прежде всего население муниципального образования. Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением местного самоуправления закрепляются в уставе муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации. Население избирает представительный орган местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, определяет структуру оргнов местного самоуправления; оно также вправе решать и другие вопросы местного значения. Закон гарантирует право населения городского, сельского поселения на осуществление местного самоуправления. Непосредственно населением может быть принят устав муниципального образования, выражено недоверие выборным органам местного самоуправления
Вопросы местного значения могут решаться собранием (сходом) граждан. Собрание (сход) граждан в отдельных поселениях может осуществлять полномочия представительного органа местного самоуправления, который в данном случае не образуется.
Субъектами муниципальных правоотношений, наделенных полномочиями на решение вопросов местного значения, являются выборные и другие органы местного самоуправления. К ним относятся: представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения; выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в уставе муниципального образования могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии со своей компетенцией выборные и другие органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, принимают решения по самым разнообразным вопросам местной жизни, отнесенным к ведению муниципального образования.
Наконец, к третьему виду относятся субъекты, которые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления (органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации).
Органы территориального общественного самоуправления, создаваемые гражданами по месту их жительства на части территории муниципального образования, осуществляют инициативы в вопросах местного значения; в соответствии с уставом муниципального образования они могут являться юридическими лицами. Объединения муниципальных образований в форме ассоциаций и союзов (Союз малых городов Российской Федерации и др.) своей целью имеют координацию деятельности, более эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образований. Государственные органы вступают во взаимодействие с другими субъектами муниципальных правоотношений, оказывая поддержку местному самоуправлению, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления. Государственные органы в соответствии с законом содействуют населению в осуществлении права на местное самоуправление.
Субъектами муниципальных правоотношений выступают общественные объединения, которые в соответствии со своими уставами принимают участие в выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах местного самоуправления.
Вопрос 7. Институты Мундакского права бесит пзц нафиг надоело хочу катать.

Муниципальное право является системной отраслью права, т. е. имеет совокупность правовых институтов, объединяющих нормы муниципального права, регулирующие однородные муниципально-правовые отношения. При характеристике системы муниципального права авторы придерживаются различных подходов: одни выделяют 2 части в рамках системы - общую и особенную, другие характеризуют 3 части - общую, особенную и специальную, третьи авторы характеризуют систему муниципального права как совокупность основных правовых институтов.

Общая часть - совокупность норм общего характера, характеризующих конституционные основы, гарантии местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, формы участия граждан в работе муниципальных органов и т. п. В рамках общей части муниципального права выделяют следующие муниципально-правовые институты:

1. правовые основы местного самоуправления, в рамках которых выделяются следующие нормативно-правовые акты, регулирующие основы местного самоуправления: федеральные, региональные, муниципальные;

2. территориальные основы местного самоуправления. При характеристике данных институтов муниципального права особое внимание уделяется вопросам административно-территориального устройства субъектов РФ, формирования, реорганизации и ликвидации муниципальных образований, чем и объясняются особенности местного самоуправления отдельных регионов;

3. организационные основы местного самоуправления - совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы;

4. финансово-экономические основы местного самоуправления - права муниципального образования в отношении муниципальной собственности, права в области управления муниципальными предприятиями и учреждениями, права в сфере бюджетного процесса на местном уровне, вопросы взимания местных налогов и сборов, формирования муниципальных внебюджетных фондов;

5. ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Особенная часть - совокупность правовых институтов, регулирующих порядок осуществления органами местного самоуправления полномочий в конкретной области - финансово-кредитной сфере, образовательной области, социально-культурной области и т. д. Особенная часть содержит институты, регулирующие порядок делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

В рамках особенной части системы муниципального права выделяются два вида муниципально-правовых институтов: полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и государственно-властные полномочия, переданные органам местного самоуправления государственными органами РФ или субъектов РФ.

Специальная часть - совокупность правовых институтов, регулирующих особенности функционирования местного самоуправления в отдельных регионах.